Sentencia nº de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 11 de Agosto de 2010
| Fecha | 11 Agosto 2010 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA
SECCION TERCERA
Consejero ponente: MAURICIO FAJARDO GOMEZBogotá, D.C., once (11) de agosto de dos mil diez (2010)
Radicación: 20001- 23-31-000-1998-04061-01 (18.499)
Actor: A.V.R.Y.M.L.S.C.
Demandado: INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO “INPEC”
Expediente: 18.499
Acción de controversias contractualesDecide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 13 de abril de 2000 por el Tribunal Administrativo del Cesar, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas a la parte actora.
1. Demanda.
El 27 de julio de 1998, los señores A.V.R.G. y M.L.S. presentaron demanda en ejercicio de la acción de controversias contractuales consagrada en el artículo 87 del C.C.A., contra el Instituto Nacional Penitenciario “INPEC” (fols. 7 a 10 c. 1).
1.1. Pretensiones.
- Que se declare administrativamente responsable al INPEC por los perjuicios causados a los demandantes, por el incumplimiento del contrato 002 del 15 de enero de 1997.
- Que, en consecuencia, se condene al INPEC a indemnizar a los demandantes los perjuicios causados por la violación de la cláusula 10 del contrato 002 de 1997.
- Que la condena se actualice de conformidad con lo dispuesto en los artículos 176 a 178 del C.C.A. (fol. 7 c. 1).
1.2. Hechos.
- El 15 de enero de 1997, el Director del INPEC en Valledupar y los señores A.V.R.G. y M.L.S.C. celebraron el contrato de administración directa del A. General de la Cárcel del Distrito Judicial de Valledupar, cuya duración se pactó en 3 años contados a partir de la entrega del material de la construcción del local donde funcionaría el almacén general, prorrogable por igual término.
- Desde la celebración del contrato los demandantes han estado dispuestos a cumplir con las obligaciones a cargo del contratista mientras que la Administración ha evadido su responsabilidad durante 16 meses, razón por la cual la ejecución de la obra no ha podido iniciarse.
- Los contratistas requirieron verbalmente al contratante en varias oportunidades para que cumpliera el contrato y ante el cambio de Director del INPEC de Valledupar los contratistas han efectuado requerimientos por escrito.
- En la cláusula 11 del contrato se estableció una multa por incumplimiento.
- Los contratistas se han visto perjudicados por el incumplimiento del INPEC en consideración a que dejaron de aceptar otros contratos para cumplir con el objeto de aquél celebrado con el INPEC (fols. 7 a 8 c. 1).
2. Trámite
2.1. El Tribunal Administrativo del Cesar admitió la demanda por auto del 5 de agosto de 1998, el cual se notificó personalmente al demandado el día 20 siguiente y al señor Agente del Ministerio Público el 24 de agosto de ese mismo año (fols. 11, 12 y 13 c. 1).
2.2. El término de fijación en lista venció sin que el demandado contestara la demanda (fol. 17 c. 1).
2.3. El proceso se abrió a pruebas mediante providencia del 21 de septiembre de 1998 y al vencimiento de dicho período se ordenó el traslado a las partes y al Ministerio Público para que presentaran sus escritos finales por auto del 9 de marzo de 1999, sin que las partes ni el Procurador Judicial se hubieren pronunciado (fols. 17 y 30 c. 1).
3. Sentencia apelada.
El Tribunal Administrativo del Cesar negó las pretensiones de la demanda. Explicó que si bien el artículo 1.546 del Código Civil establece la condición resolutoria ante el incumplimiento del contrato bilateral por alguno de los contratantes, circunstancia que habilita al contratante cumplido a pedir la resolución o el cumplimiento del contrato con la respectiva indemnización de perjuicios, lo cierto es que la parte demandante no acreditó el incumplimiento alegado.
Señaló que, por el contrario, la cláusula 10 del contrato que es la presuntamente incumplida por parte del contratista, no estipula prestación alguna a cargo de las partes, sino que allí se establecieron en forma genérica diversas indemnizaciones las cuales “en ningún momento pueden tenerse como actos de incumplimiento del contrato” (fols. 49 a 54 c. ppal).
4. Recurso de apelación.
La parte demandante apeló la anterior providencia con el objeto de que se revoque y, en su lugar, se acceda a las pretensiones en consideración a que el hecho de que el INPEC no hubiere contestado la demanda implicó la aceptación de los hechos y las pretensiones de la misma. Explicó:
“El criterio expuesto en esta providencia, no está acorde con los hechos y pretensiones de la demanda y no lo está, porque es la falladora quien sin haberse controvertido la prueba que demuestra el incumplimiento del contrato, las desvirtúa sin tener en cuenta lo establecido en los artículos 174 al 177 del C. de P.C.
En el proceso se encuentra plenamente demostrado que el demandado fue legalmente notificado, que no contestó la demanda ni propuso excepciones, lo que nos lleva a la conclusión de que este aceptó los hechos, las pretensiones y las pruebas de dicha demanda y así nos lo da a entender el artículo 95 del C. de P.C.
El contrato según el artículo 1.602 del Código Civil, es ley entre las partes y como el que nos ocupa está legalmente celebrado, al no haberse cumplido por el demandado lo pactado en la cláusula décima ni demostrado éste lo contrario, no puede ser de recibo que se le niegue las súplicas de la demanda (…)” (fols. 56 a 57 c. ppal.).
5. Trámite en segunda instancia.
El recurso se admitió por auto del 7 de julio de 2000 y una vez ejecutoriada dicha providencia se ordenó el traslado a las partes y al Ministerio Público para que presentaran sus escritos finales, mediante providencia del 2 de agosto siguiente. Dentro de esta oportunidad procesal las partes y el señor Agente del Ministerio Público guardaron silencio (fols. 64 y 66 c. ppal.).
Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sección Tercera del Consejo de Estado procede a proferir sentencia, previas las siguientes,II. CONSIDERACIONES
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 129 del C.C.A., el Consejo de Estado es competente para decidir en segunda instancia[1] el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante con el propósito de que se revoque la sentencia proferida por el Tribunal a quo, mediante la cual denegó sus pretensiones.
La parte recurrente afirmó que sí probó los hechos en los cuales fundamentó sus peticiones, comoquiera que obran en el expediente sendas pruebas demostrativas del incumplimiento del contrato, las cuales no fueron controvertidas por la parte demandada; también invocó lo aplicación de lo previsto en el artículo 95 del C. de P.C., en relación con lo cual afirmó que, como el INPEC no intervino en las distintas oportunidades procesales, cabe deducir que aceptó los hechos que determinan la responsabilidad contractual que demanda.
Procede por tanto la Sala a precisar los elementos que definen la responsabilidad contractual y a verificar su prueba en el caso concreto.
1. La responsabilidad contractual por el incumplimiento del contrato.
De conformidad con lo previsto en la ley, en la jurisprudencia nacional y según lo dispuesto en el artículo 90 de la Constitución Política, para que se configure la responsabilidad contractual del Estado es indispensable probar la existencia del daño y la imputación jurídica del mismo a la entidad pública contratante.
En efecto, antes de lo previsto en la Constitución de 1991, la Corte Suprema de Justicia y esta Corporación, a partir del contenido del artículo 16 de la Constitución de 1886, definieron los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial del Estado, diferenciaron dos regímenes de responsabilidad, el primero subjetivo o edificado en la falla del servicio y el segundo objetivo, que se configura con el riesgo excepcional y con el rompimiento del principio de igualdad ante las cargas pública o también denominado daño especial.
El citado artículo 90 de la Constitución, de conformidad con lo expuesto ampliamente en la jurisprudencia, regula tanto la responsabilidad extracontractual del Estado, como también su responsabilidad pre y contractual; así lo explicó la Sala a partir de la sentencia proferida el 13 de julio de 1993, en la cual consideró lo siguiente:
“La jurisprudencia construida con tesón e inteligencia y de una manera prudente y progresista, por la Corte Suprema de Justicia –primero– y luego por el Consejo de Estado, determinó la existencia de regímenes de responsabilidad diversos según que su deducción estuviese o no condicionada por la presencia de la falla del servicio, y que su prueba fuese o no carga del actor.
Dentro de este marco, se detallaron los elementos cuya concurrencia resultaba indispensable para que la declaración de responsabilidad patrimonial del Estado fuese procedente, según esos diversos regímenes, y las causales exonerantes para cada uno de ellos. Esa laboriosa construcción jurisprudencial permitió, al cabo de muchos años, la consagración de un principio constitucional constitutivo de la cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado, tanto la de naturaleza contractual como la extra contrato: es el artículo 90 de la Constitución Política vigente. De él, y concretamente de su inciso 1o., se deduce, como ya lo ha dicho la Sala en otras oportunidades, que son dos las condiciones indispensables para la procedencia de la declaración de la responsabilidad patrimonial con cargo al Estado y demás personas jurídicas de derecho público, a saber: el daño antijurídico y la imputabilidad del daño a alguna de ellas.
La noción de daño antijurídico es invariable cualquiera sea la clase (contractual o extracontractual) o el régimen de responsabilidad de que se trate; consistirá siempre en la lesión patrimonial o extrapatrimonial que la víctima no está en el deber jurídico de soportar.
La diferencia estriba, en consecuencia, en los títulos jurídicos de imputación del daño, determinantes de la causalidad jurídica más allá de la...
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