Sentencia nº 11001-03-24-000-2005-00125-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 12 de Mayo de 2011
| Número de expediente | 11001-03-24-000-2005-00125-01 |
| Fecha | 12 Mayo 2011 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejera ponente: M.C.R. LASSO
Bogotá, D.C., doce (12) de mayo de dos mil once (2011)
Radicación número: 11001-03-24-000-2005-00125-01
Actor: E.T.H.H.
Demandado: MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL
Referencia: ACCION DE NULIDAD
Se decide en única instancia la demanda de nulidad incoada contra apartes del parágrafo del artículo 2º del Decreto No. 0992 de 21 de Mayo 2002, “Por el cual se reglamentan parcialmente los artículos 11, 12, 13 y 14 de la Ley 715 de 2001”, proferido por el Gobierno Nacional, y del artículo segundo de la Resolución No. 277 de 17 de febrero de 2003, “Por la cual se definen las prioridades de inversión y se adoptan criterios y procedimientos para la destinación y asignación de los aportes establecidos por la Ley 21 de 1982”, proferida por el Ministerio de Educación Nacional.
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LA DEMANDA
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Pretensiones:
El demandante, quien invocó su condición de veedor ciudadano, solicitó, en ejercicio de la acción de nulidad, se declare la nulidad del aparte resaltado del parágrafo del artículo 2º del Decreto No. 0992 de 21 de Mayo 2002, “Por el cual se reglamentan parcialmente los artículos 11, 12, 13 y 14 de la Ley 715 de 2001”, proferido por el Gobierno Nacional, cuyo texto es el siguiente:
“Parágrafo. Los recursos de Ley 21 de 1982 podrán ser girados por el Ministerio de Educación Nacional a las entidades territoriales mediante convenio, en cuyo caso se incorporarán en su respectivo presupuesto, o ser girados directamente a los establecimientos educativos estatales para ser manejados a través de los Fondos de Servicios Educativos. En este último caso la ejecución y contratación de dichos recursos por parte del rector o director de la institución, se sujetará a las destinación y orientación que para el efecto expida el mencionado Ministerio”.
Pretende asimismo la nulidad del artículo 2º de la Resolución No. 277 de 17 de febrero de 2003, “Por la cual se definen las prioridades de inversión y se adoptan criterios y procedimientos para la destinación y asignación de los aportes establecidos por la Ley 21 de 1982”, proferida por el Ministerio de Educación Nacional, del siguiente tenor literal:
“Criterios de elegibilidad. “Los recursos provenientes de la Ley 21 de 1982 dirigidos a la financiación de proyectos de infraestructura y dotación física de las instituciones educativas estatales de educación media técnica y media académica, serán asignados a través de convenios interadministrativos celebrados entre el Ministerio de Educación Nacional y los departamentos, distritos ó municipios certificados, previo cumplimiento de los siguientes criterios de elegibilidad.
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Hechos.
Con fundamento en el artículo 76 de la Constitución Política de 1886 el Congreso de la República expidió la Ley 21 de 5 de Febrero de 1982, por la cual se modifica el régimen del subsidio familiar y se dictan otras disposiciones, cuyo artículo 11-4 estableció que: “Los aportes hechos por la nación, los departamentos, las intendencias, las comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los municipios, tendrán la siguiente destinación: “…4. El uno por ciento (1%) para las Escuelas Industriales e Institutos Técnicos Nacionales, Departamentales, Intendenciales, Comisariales, D. o Municipales.”
La Ley 633/00, por la cual se expiden normas en materia tributaria, se dictan disposiciones sobre el tratamiento a los fondos obligatorios para la vivienda de interés social y se introducen normas para fortalecer las finanzas de la Rama Judicial, estableció en el artículo 111: “El Ministerio de Educación Nacional podrá destinar los recursos a que hace referencia el numeral 4 del artículo 11 de la Ley 21 de 1982 a proyectos de mejoramiento en infraestructura y dotación de instituciones de educación media técnica y media académica. Para este efecto el Ministerio de Educación Nacional señalará las prioridades de inversión y con cargo a estos recursos realizará el estudio y seguimiento de los proyectos”.
Al establecer que los recursos previstos en el artículo 11-4 de Ley 21/82 podrían ser girados por el Ministerio de Educación Nacional a las entidades territoriales mediante convenio, el parágrafo del artículo 2º del Decreto No. 0992/02 demandado modificó el sistema para la asignación de los recursos mencionados establecido por el artículo 16 de la Ley 21/82, de acuerdo con el cual se debían efectuar giros directos a los establecimientos educativos estatales para ser manejados a través de los Fondos de Servicios Educativos, previa aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección General de Presupuesto Nacional.
Al proferir la Resolución 277 de 17 de febrero de 2003, la Ministra de Educación Nacional no se limitó a señalar prioridades de inversión de los recursos previstos en la Ley 21/82, como ordenaba el artículo 111 de la Ley 633/00 sino que se extralimitó en sus funciones al adoptar criterios y procedimientos para su destinación y asignación que constituyen una nueva forma de hacer su reparto.
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Normas violadas y concepto de violación.
El demandante sostuvo que las normas demandadas violan los artículos 150 (numerales 1 y 12), 113 y 338 superiores; así como el artículo 11-4 de la Ley 21/82.
1) Los actos demandados violaron el artículo 150 constitucional, cuyos numerales 1, 2 y 12 facultan al Congreso de la República para “…interpretar, reformar y derogar las leyes” (…) “en tiempos de paz, imponer contribuciones parafiscales”, y (…) establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley”.
2) Al proferir los actos demandados el ejecutivo usurpó competencias del Legislador, desconoció el deber de colaboración armónica entre los poderes públicos y se extralimitó en sus funciones, razón por la cual violó el artículo 113 superior que establece la separación de las ramas y órganos del poder público.
3) Al establecer la forma de hacer el reparto de los beneficios que resultan de la contribución de que trata la Ley 21/82, los actos cuestionados violaron la reserva legal en la materia prevista por el artículo 338 constitucional.
4) Los actos demandados violaron el artículo 11-4 de la Ley 21/82 porque modificaron la forma original de hacer el reparto de la contribuciones parafiscales establecida por ella, y desconocieron la supremacía constitucional al invadir competencias que el artículo 338 ibídem asigna al Legislador
- Agregó que la forma de repartir beneficios prevista por Ministerio de Educación Nacional ha causado daño a la comunidad educativa por los vetos impuestos a las entidades territoriales con base en criterios no previstos en la ley, y desconoce que de acuerdo con el artículo 338 constitucional las contribuciones parafiscales deben recuperar los costos de los servicios que se presten o la participación en los beneficios que se proporcionen, pues el 7.8% destinado al manejo de estos recursos es desproporcionado y reduce los beneficios de la comunidad educativa (fs. 11 a 16).
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Intervención de tercero.
Dentro de la oportunidad legal el ciudadano C.E.P.P. solicitó que se le tuviera como coadyuvante de las pretensiones de la demanda y sustentó su intervención con argumentos que reiteran, en lo sustancial, los expuestos por el demandante.
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LA CONTESTACIÓN.
El Ministerio de Educación Nacional contestó la demanda dentro de la oportunidad legal; se opuso a las pretensiones y en defensa del acto acusado manifestó que estaba facultado por el artículo 111 de la Ley 633/00 para destinar los recursos a que hace referencia el artículo 11-4 de la Ley 21/82 a proyectos de mejoramiento en infraestructura y dotación de instituciones de educación media técnica y media académica, señalar prioridades de inversión y realizar el estudio y seguimiento de esos proyectos.
Dicha Resolución se dictó para armonizar la asignación de los recursos señalados con la política educativa del Gobierno “La Revolución Educativa”, que exigía reorientar dichos recursos para ampliar la cobertura educativa preescolar, básica y media. Además, se atuvo a la distribución de competencias efectuada por la Ley 715/02 entre los diferentes niveles de Gobierno en materia de organización y administración del sector educativo.
Manifestó que el parágrafo del artículo 2° del Decreto 0992/02 demandado no modificó el sistema de asignación de recursos establecido en la Ley 21/82 y se limitó a establecer la forma de girarlos a las entidades territoriales de acuerdo con las alternativas existentes y a establecer la responsabilidad frente a su ejecución, en cumplimiento de la Ley 633/00 que facultó al Ministerio para destinar esos recursos, señalar las prioridades de inversión y efectuar el estudio y seguimiento de los proyectos y de la Ley 489/98 que lo facultó para coordinar la ejecución de sus planes y programas con las entidades territoriales.
Las normas demandadas respetan los porcentajes del recaudo y la destinación dispuestos por las leyes descritas, y maximizan su eficacia y eficiencia, para lo cual la celebración de convenios constituye un medio idóneo.
El artículo 208 constitucional faculta al Gobierno Nacional para formular la política educativa, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley, y el artículo 67 ibídem lo habilita para regular, inspeccionar y vigilar el servicio de educación.
El demandante confunde la facultad que el artículo 150-10 de la Carta le otorga al Congreso para expedir leyes con la potestad reglamentaria que le otorga al Ejecutivo el artículo 189-11 ibídem
Adujo que la ley no obliga al Ejecutivo a girar los recursos directamente a los rectores o a través de los Fondos de Servicios Docentes y que aquél siempre ha tenido facultades para reglamentar su ejecución, en cuyo ejercicio profirió la Resolución No. 3176 del 14 de agosto de 1997 “Por la cual se adoptan criterios para la distribución y...
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