Sentencia nº 11001-03-24-000-2004-00293-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 18 de Mayo de 2011
| Número de expediente | 11001-03-24-000-2004-00293-01 |
| Fecha | 18 Mayo 2011 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO
Bogotá, D.C., dieciocho (18) de mayo de dos mil once (2011)
Radicación número: 11001-03-24-000-2004-00293-01
Actor: HUMBERTO DE J.L.L.
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Referencia: ACCION DE NULIDADEl señor H.D.J.L.L., en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante esta Corporación, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad contra apartes del Decreto 1787 de 3 de junio de 2004, expedido por el Gobierno Nacional, por medio de la cual se reglamentan las Operaciones de Leasing Habitacional prevista en el artículo 1 de la Ley 795 de 2003.I-.FUNDAMENTOS DE HECHO Y DE DERECHOI.1.- En apoyo de sus pretensiones la parte actora adujo, en esencia, los siguientes hechos:
Sostiene que el Decreto Reglamentario 1787 de 2004, reglamenta las operaciones del leasing habitacional previstas en el artículo 1º de la Ley 795 de 2003, estableciendo dos modalidades no contempladas en la Ley que reglamenta.
I.2.- Precisó, en síntesis, los cargos de violación, así:
Que se vulneraron los artículos 6º, 51, 113, 121, inciso 1º y numeral 19 literal d) del artículo 150 y 189 numeral 11 de la Constitución Política; 1º de la Ley 795 de 2003, y 1º, 2º y 17 de la Ley 546 de 1999.
Explica que la norma demandada viola el principio de legalidad consagrado en los artículos 6º, 121 y 150 inciso 1º de la Constitución Política, ya que el artículo 1º de la Ley 795 de 2003, no distinguió las operaciones de leasing habitacional destinadas a la adquisición de vivienda, mientras que el Decreto Reglamentario, de las normas demandadas se refiere ilegalmente a dos operaciones de leasing habitacional destinadas a la adquisición de vivienda: la vivienda familiar y la vivienda no familiar.
Aduce que infringió el principió de la diferenciación funcional de las ramas del poder público, consagrado en el artículo 113 de la Constitución Política, toda vez que el ejecutivo se intrometió en el legislativo al reglamentar el artículo 1º de la Ley 795 de 2003, es decir, hubo usurpación de funciones por el ejecutivo.
Expresa que se vulneró la cláusula general de competencia del Congreso de la República, contemplada en el artículo 150 inciso 1º de la Constitución Política, ya que es el único que tiene la facultad para hacer las leyes.
Arguye que la norma acusada viola el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política, puesto que el límite de la potestad reglamentaria es la Ley.
Manifiesta que se viola el principio al derecho de vivienda digna consagrado en el artículo 150 numeral 19 literal d) de la Constitución política, ya que sólo corresponde al Congreso y no al Presidente de la República, el establecer las modalidades de leasing habitacional destinado a vivienda.
Señala que se viola el artículo 1º de la Ley 795 de 2003, ya que ésta estableció que la realización de operaciones de leasing habitacional debe tener como objeto bienes inmuebles destinados a vivienda, y no distinguió las modalidades que tratan las normas demandadas.
Que por lo tanto, el Presidente de la República se excedió al expedir las normas acusadas, lo cual constituye un vicio de nulidad de las mismas.
En cuanto a la violación de los artículos 1º, 2º y 17 de la Ley 546 de 1999, se fundamenta en la Sentencia C-936 de 15 de octubre de 2003, para sostener que en la exequibilidad del artículo 1º de la Ley 795 de 2003, efectuada por la Corte Constitucional no se hizo ninguna distinción sino que estableció la obligatoriedad de someter el reglamento al artículo 51 de la Constitución Política y a los objetivos y criterios de la citada Ley 546, Ley marco de financiación de vivienda.
II-. TRAMITE DE LA ACCIÓN
A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones.II.1-. CONTESTACIONES DE LA DEMANDAII.1.1.- El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, por medio de apoderado, contestó la demanda, aduciendo, en síntesis lo siguiente:
Aclara que tal como lo consideró “la sala,…’la Ley 546 de 1999 y el artículo 1º de la Ley 795 de 2003 se refieren a la figura de leasing habitacional en general; y la acepción ‘habitacional’ así como la de ‘vivienda’ tienen la connotación de vivienda familiar, esto es, sinónimo de casa, residencia, estancia o asiento donde residen de manera regular y permanente algunos individuos formando una comunidad…”, concluyendo que “…esta sola circunstancia no la conduce a considerar que en la voluntad del legislador esté proscrita la posibilidad de leasing habitacional para vivienda no familiar…”.
Agrega que no hubo exceso de potestad reglamentaria con la expedición de la norma acusada, por cuanto no se invadió la órbita del legislador.
II.1.2.- El Ministerio de Hacienda y Crédito público, por medio de apoderado, contestó la demanda, aduciendo, en síntesis lo siguiente:
Que respecto al cargo por exceso en la facultad reglamentaria en la expedición del Decreto 1787 de 2004, no está llamado a prosperar, toda vez que la determinación efectuada por el Gobierno Nacional del leasing habitacional, lejos de configurar un exceso en tal facultad, es una clara manifestación del ejercicio de dicha facultad.
Por otra parte, teniendo en cuenta que “…en el Estado Social de Derecho la dirección de la economía se encuentra a cargo del mismo Estado, éste tiene potestades para intervenir en el mercado, dadas por la propia Carta Política, permitiéndole al Gobierno Nacional, la imposición de ciertos límites a la libertad económica e iniciativa de los particulares, con el fin de lograr las condiciones materiales que garanticen la eficacia real de los derechos de las personas, tal y como ocurre en el caso que nos ocupa, con la determinación consistente en que el contrato de Leasing Habitacional, puede ser celebrado sobre inmuebles destinados o no a vivienda familiar” (folios 144 y 145).
Sostiene que la importancia que la autorización a las entidades financieras para realizar operaciones de leasing habitacional otorgada en el artículo 1º de la Ley 795 de 2003, fue declarada exequible por la Corte Constitucional, en sentencia C-936 de 15 de octubre de 2003 por demanda instaurada por el aquí demandante.
Agrega que en la misma sentencia se dispuso “…que se considera ajustado a la Constitución y respetuoso del derecho a la vivienda digna la posibilidad de que existan regulaciones diferenciales, cuando se trate de personas que cuentan con la capacidad para satisfacer su derecho por las vías comerciales ordinarias y de viviendas no destinadas a la vivienda familiar…” (folio 147).
Que aunado a lo anterior, se desprende de la citada sentencia, la distinción entre vivienda familiar y no familiar, que además de ser ajustada a la Constitución Política “…constituye un desarrollo de la doctrina constitucional desarrollada por la propia Corte y de la doctrina sobre derecho a la vivienda elaborada por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas” (folio 147).
II.1.2.- La Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia –ASOBANCARIA-, en calidad de tercera interviniente en el proceso, por medio de apoderado, adujo, en síntesis lo siguiente:
Afirma que el artículo 51 de la Constitución Política no establece en forma expresa una distinción entre la vivienda familiar y no familiar; ordena que el Estado establezca las condiciones para hacer efectivo tal derecho.
Que la posibilidad de establecer requisitos, vuelve imperativo hacer la distinción antes indicada, ya que ello contribuye a permitir el acceso a la vivienda a diversas gamas de la población, según las necesidades y capacidades de los diferentes grupos. “…Esto se refleja en la interpretación que la Corte Constitucional ha hecho de esta norma en la sentencia C-936 de 2003, teniendo como parámetros los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia, en aras de establecer el alcance de este derecho” (folio 131).
Arguye que no se violaron los artículos 1º, 2º y 17 de la Ley 546 de 1999 ni el artículo 51 de la Constitución, pues como lo señaló la Corte Constitucional en su providencia, el hecho de que existan diversas modalidades de financiación de vivienda tiene su fundamento con las muy variadas necesidades de la población.
Concluyendo, que el Decreto 1787 de 2004 al establecer la modalidad de leasing habitacional destinadas a la vivienda familiar se somete a las reglas de la Ley 546 de 1999, y al permitir que tal leasing se destine a la vivienda no familiar, lo que hace es cumplir con el postulado Constitucional de vivienda digna.
III-. ALEGATO DEL MINISTERIO PÚBLICOEl señor Agente del Ministerio Público, en su alegato de conclusión, adujo en síntesis, lo siguiente:
Que el artículo 1º de la Ley 795 de 2003, ni la Sentencia C-936 de 2003, proferida por la Corte Constitucional, realizan la distinción que hace la norma acusada, aunque la misma Corte, previó la existencia de modalidades del Leasing Habitacional, “…pero sometidas a las normas marco del E.O.S.F. y de la Ley 546 de 1999” (folio 193).
Por otra parte, aduce que la modalidad de leasing habitacional consignada en el artículo 3º del Decreto 1787 de 2004, tiene un régimen legal diferente del destinado a vivienda familiar, cuya regulación sigue los parámetros de la citada sentencia enunciada, tal como lo evidencian los artículos 4º, 5º, 6º y 7º del Decreto acusado.
Sostiene que si bien “…el Gobierno Nacional ha podido establecer modalidades de leasing habitacional, lo cual es contemplado por la Corte Constitucional en la sentencia mencionada, es también cierto que, las (sic) todas las modalidades de leasing habitacional ha de someterse a los objetivos y criterios señalados el (sic) artículo 51 de la Constitución y en los artículos 1 y 2 de la Ley marco 546 de 1999 y demás reglas de esta ley que sean aplicables al leasing habitacional...
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