Sentencia nº 25000-23-27-000-2008-00111-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 10 de Febrero de 2011
| Número de expediente | 25000-23-27-000-2008-00111-01 |
| Fecha | 10 Febrero 2011 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Materia | Derecho Fiscal,Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejera ponente: M.T.B. DE VALENCIA
Bogotá, D.C., diez (10) de febrero de dos mil once (2011)
Radicación número: 25000-23-27-000-2008-00111-01(17997)
Actor: EMPRESA DE LICORES DE CUNDINAMARCA
Demandado: SECRETARIA DE HACIENDA DE CUNDINAMARCA
FALLO
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia de 23 de septiembre de 2009 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta, Subsección “A”, que accedió a las pretensiones de la demanda, así:
“FALLA:
PRIMERO. Se declara LA NULIDAD de la Liquidación Oficial de Revisión No. 115-06 de 8 de noviembre de 2006, proferida por la Dirección de Rentas de la Secretaría de Hacienda de Cundinamarca, correspondiente a la declaración del impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, de la primera quincena de noviembre de 2004, presentada por la Empresa de Licores de Cundinamarca.
SEGUNDO. Se declara LA NULIDAD de la Resolución No. 03047 de 28 de diciembre de 2007, mediante la cual la Dirección de Rentas de la Secretaría de Hacienda de Cundinamarca confirmó la Liquidación Oficial No. 115-06 del 8 de noviembre de 2006, al desatar el recurso de reconsideración.
TERCERO. A título de restablecimiento del derecho se declara en firme la liquidación privada del impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, correspondiente a la primera quincena de noviembre de 2004, presentada por la Empresa de Licores de Cundinamarca el 19 de noviembre de 2004.
CUARTO. No se condena en costas por cuanto no aparecen causadas.
…”
El 19 de noviembre de 2004, la Empresa de Licores de Cundinamarca presentó la declaración al impuesto al consumo y/o participación de licores, vinos, aperitivos y similares, correspondiente a la primera quincena de noviembre del año 2004, en la que liquidó un valor a pagar de $5.657.472.000, y por concepto de impuestos descontables del componente IVA (Licores Oficiales) la suma de $154.451.000[1].
El 15 de marzo de 2006, la Secretaría de Hacienda del Departamento de Cundinamarca expidió el Requerimiento Especial 124-06 en el que propuso modificar la declaración, debido a que “se ha evidenciado una inexactitud, en razón a que los valores denunciados en la declaración privada son diferentes a los determinados con nuestra base de datos”. Indicó que el IVA causado ascendía a la suma de $52.203.871, el declarado fue de $154.451.000, lo que genera un IVA descontado de más de $102.247.050[2].
Previa respuesta al requerimiento especial, el 8 de noviembre de 2006, la Secretaría de Hacienda Departamental profirió Liquidación Oficial de Revisión 115-06 en la que confirma en todas sus partes la modificación propuesta e impone sanción por inexactitud[3]. Decisión confirmada mediante Resolución 03047 del 28 de diciembre de 2007, al resolverse el recurso de reconsideración interpuesto por la actora[4].
LA DEMANDA
La Empresa de Licores de Cundinamarca, a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, solicitó la nulidad de la Liquidación Oficial de Revisión N° 115-06 del 8 de noviembre de 2006 y de la Resolución 3047 del 28 de diciembre de 2007, ambas proferidas por la Secretaria de Hacienda de Cundinamarca, actos que determinaron el impuesto al consumo de licores nacionales, correspondientes a la primera quincena de noviembre del año 2004.
Señala como normas violadas los artículos 121 de la Constitución Política; 54 de la Ley 788 de 2002; 485, 488 y 489 del Estatuto Tributario y el Decreto 1150 de 2003.
El concepto de violación se sintetiza, así:
Nulidad de la liquidación oficial:
Solicita la actora que se decrete la nulidad de los actos demandados, porque la Administración vulneró los derechos del debido proceso y derecho de defensa, al no manifestar de manera expresa los motivos que llevaron a modificar la declaración privada presentada por la Empresa de Licores de Cundinamarca,. Además, la Administración es incompetente para conocer del recaudo, fiscalización, control y liquidación oficial respecto del impuesto sobre las ventas, toda vez que ésta función está radicada en cabeza de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN[5].
La motivación de los actos administrativos como requisito de validez y eficacia
El artículo 29 de la Constitución Política establece el derecho al debido proceso, que debe observarse en todas las actuaciones judiciales y administrativas. Como quiera que el acto administrativo es una manifestación de la voluntad de la Administración, tendiente a producir efectos jurídicos frente a los administrados, debe ajustarse al ordenamiento jurídico y a los límites establecidos en éste, para que no surta efectos injustos o desproporcionados frente a los particulares, uno de esos límites es el derecho al debido proceso[6].
Destaca que la motivación es uno de los presupuestos de existencia y validez jurídica del acto, como lo ha señalado la jurisprudencia[7] y, a falta de aquella, incurre en ilegalidad, por carecer de los elementos exigidos y obstruir el derecho al debido proceso y a la defensa.
En el caso, la Liquidación Oficial de Revisión demandada es nula por vulnerar el debido proceso, toda vez que en ella no se advierten los motivos que tuvo la Administración para expedirla, por el contrario, se limita a desconocer el IVA descontado por la actora, el cual fue pagado como consecuencia del proceso de producción de los licores fabricados, generándose así una diferencia con el impuesto causado, sin que la demandada hubiera manifestado las razones que fundamentan el rechazo.
Inexistencia de motivación de la liquidación oficial
La motivación de la Liquidación Oficial es la herramienta indispensable para identificar las alteraciones del impuesto a pagar, a partir de los errores en los factores declarados. En la Liquidación se concretan las modificaciones propuestas en el requerimiento especial, por lo que es necesario que esté debidamente motivada y soportada en pruebas que sustenten las modificaciones realizadas.
La jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido clara sobre la importancia de la motivación del requerimiento especial y de la liquidación oficial[8]. La falta de motivación de la Liquidación Oficial de Revisión impidió a la Empresa de Licores de Cundinamarca controvertir las razones que tuvo la Administración para formularla. Por lo tanto, la Administración actuó en forma arbitraria, incurriendo así en una de las causales enunciadas en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, para declarar la nulidad del acto.
La Liquidación Oficial de Revisión carece de validez, en razón a que la Administración omite las explicaciones en que fundamenta los cargos y ello encuentra sustento en el numeral 4, artículo 393 de la Ordenanza N° 24 de 1997, que establece tal omisión como causal de nulidad para los actos de liquidación de impuestos proferidos por la Administración Departamental.
La Administración incurrió en esta inconsistencia desde el requerimiento especial, el cual no se produjo en los términos del artículo 367 de la Ordenanza 24 de 1997, por lo que al no subsanarse la inconsistencia presentada respecto del Requerimiento Especial, en el cual simplemente se indicó como sustento la improcedencia de llevar como descontable algunos de los IVAs causados dentro del proceso de producción en la declaración del impuesto de consumo, generándose así una diferencia entre el impuesto causado y el declarado.
Falta de competencia de la Secretaría de Hacienda de Cundinamarca – nulidad de la Liquidación Oficial de Revisión y de la Resolución que resuelve el recurso de reconsideración.
Advierte que, según lo previsto en los artículos 50, 51 y 54 de la Ley 788 de 2002, así como lo establecido por el artículo 1° del Decreto 1150 de 2003, el IVA cedido a las entidades territoriales está incorporado dentro de la tarifa del impuesto al consumo de licores, o la participación, y se liquida y paga en forma conjunta con el impuesto al consumo.
Sin embargo, se debe distinguir la renta de la Administración y su facultad de fiscalización, pues una cosa es que se haya cedido el impuesto al valor agregado IVA sobre los licores, vinos aperitivos y similares nacionales y extranjeros a los Departamentos y al Distrito Capital, y otra muy distinta es que la ley haya otorgado potestad a las entidades territoriales para su determinación y liquidación.
El artículo 121 de la Constitución Política establece que ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley. Igualmente, el artículo 122 ibídem, preceptúa que no habrá empleo que no tenga funciones detalladas en la ley o reglamento, y el 123, prescribe que los servidores públicos ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento.
Revisadas las disposiciones tributarias atinentes a la cesión del IVA a los Departamentos y al Distrito Capital, no se advierte la existencia de una norma que les otorgue competencia para adelantar el proceso de determinación, discusión y cobro del mismo. Tal facultad corresponde a la DIAN conforme al artículo 5º del Decreto 1071 de 1999.
Por lo anterior, son nulos los actos administrativos demandados, pues fueron expedidos por funcionario incompetente[9], toda vez que la Secretaria de...
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