Sentencia nº 11001-03-24-000-2007-00120-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 30 de Junio de 2011
| Fecha | 30 Junio 2011 |
| Número de expediente | 11001-03-24-000-2007-00120-00 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA
Bogotá, D.C., treinta (30) de junio de dos mil once (2011)
Radicación número: 11001-03-24-000-2007-00120-00
Actor: J.M.C.A.
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Referencia: ACCION DE NULIDAD
La Sala decide, en única instancia, la demanda que en ejercicio de la acción instituida en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo interpuso el actor para que se declare la nulidad del Decreto 3734 de 2005 y la Resolución Num.: 00027 de 2007.
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LA DEMANDA
El ciudadano J.M.C.A. en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda para que en proceso de única instancia, la Sala acceda a las siguientes:
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Pretensiones
1.1.- Que se declare la nulidad del Decreto 3734 de 2005, “por el cual se reglamenta el artículo 5º de la Ley 716 de 2001, prorrogada y modificada por la Ley 901 de 2004”, proferido por el Gobierno Nacional – Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
1.2.- Que se declare la nulidad de la Resolución Num.: 00027 de 2007, “por medio de la cual se adopta el Reglamento Interno de Recaudo de Cartera de F., dictada por la Financiera de Desarrollo Territorial – FINDETER”.
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- Hechos de la demanda
Al exponer los fundamentos fácticos de la demanda, la parte actora hace referencia a la naturaleza jurídica de FINDETER, a las facultadas invocadas como sustento de los actos demandados y pone de relieve que dispone el decreto acusado es que dicha entidad adelante los procesos de cobro coactivo encaminados a hacer efectivos los saldos generados por la liquidación de los convenios interadministrativos de cofinanciación e Insfopal en liquidación. Se indicó igualmente que la Resolución 027 de 2007, se ocupa de reglamentar y definir la jurisdicción coactiva manifestando al respecto que ésta es la facultad de que dispone la Administración para hacer efectivos los créditos exigibles a su favor, sin necesidad de intervención judicial.
3 - Normas violadas y concepto de la violación
Según el criterio del actor, mientras el Decreto 3734 de 2005 viola los artículos 29 de la Constitución Política y 112 de la Ley 6ª de 1992, la Resolución 027 de 2007, por su parte, es contraria a lo que establece el Decreto 4473 de 2006 que está desarrollando y al cual se encuentra supeditado. Lo anterior, por las razones que se sintetizan seguidamente:
El proceso de jurisdicción coactiva es un trámite de carácter de excepcional que se encuentra rodeado de diferentes formalidades, a través del cual se garantiza el cumplimiento de los fines del Estado, al cual se acude para dar plena vigencia a la garantía constitucional del debido proceso. El reconocimiento de la facultad de ejercer jurisdicción coactiva en favor de las “entidades vinculadas” no se compadece, en criterio del actor, con el principio consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política.
El artículo 112 de la Ley 6ª de 1992 constituye el fundamento jurídico de la jurisdicción coactiva, lo que indica que todos los desarrollos normativos que se pretendan realizar sobre el tema deberán estar en consonancia con ese precepto superior, en especial cuando se trata de regulaciones de inferior jerarquía como lo son en este caso los actos administrativos acusados.
Resulta evidente que la autorización concedida por el artículo anterior a las entidades públicas del orden nacional para ser sujeto activos de la jurisdicción coactiva no ampara a las entidades que no ejerzan función administrativa, tal como ocurre con FINDETER, sociedad vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público que no ejerce función administrativa alguna.
En ese sentido, el Decreto 3734 de 2005 al autorizar a FINDETER para ejercer jurisdicción coactiva incurre en una violación flagrante del artículo 112 de la Ley 6ª de 1992, en concordancia con el pronunciamiento de la Corte Constitucional, y por consiguiente, resulta también contraria a derecho la Resolución num. 027 de 2007 al desarrollar las directrices impartidas por el mencionado Decreto.
Finalmente, si en gracia de discusión se aceptará que FINDETER, a pesar de ser una entidad vinculada, puede ejercer la jurisdicción coactiva, es claro que al establecer su reglamento interno de recuperación de cartera estaría forzosamente obligado a acatar las directrices contenidas en el Decreto 4473 de 2006.
Por tal motivo, no puede FINDETER pretender obtener el cobro de todas las acreencias a su cargo a través de la jurisdicción coactiva, sin establecer ningún tipo de diferenciaciones como lo ordena el Decreto 4473 de 2006, cuyos mandatos no desarrolla dicha resolución, por lo cual debe ser declarada nula, toda vez que no todas las deudas pueden ser objeto de cobro coactivo, sino sólo aquellas que cumplan las condiciones de antigüedad, naturaleza y condiciones particulares del deudor.
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CONTESTACIONES DE LA DEMANDA
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- El Ministerio de Hacienda y Crédito Público se opone a las pretensiones de la demanda, en orden a lo cual advierte que de acuerdo a lo señalado por la Corte Constitucional, los organismos vinculados de que trata el artículo 112 de la Ley 6 de 1992[1], pueden ejercer jurisdicción coactiva siempre y cuando cumplan los siguientes requisitos:
o Que se cuente con una autorización legal expresa para el efecto.
o Que el cobro coactivo se refiera exclusivamente al cobro o recaudación de recursos provenientes de funciones netamente administrativas.
o Que esas funciones se refieran únicamente a los recursos aludidos, es decir, a los recursos provenientes de funciones netamente administrativas.
A la luz de los anteriores requisitos, los actos demandados resultan conformes a la ley y a la jurisprudencia constitucional.
FINDETER S.A., como entidad vinculada del sector descentralizado nacional, cumple funciones administrativas y de ellas se derivan obligaciones claras, expresas y actualmente exigibles; por lo tanto, es procedente su cobro a través de la jurisdicción coactiva.
Así las cosas, sí el artículo 112 de la Ley 6 de 1992, ordena a los organismos vinculados reglamentar la jurisdicción coactiva a su cargo, es precisamente para que se de cumplimiento a lo dispuesto por los artículos 68 y 79 del C.C.A.. En ese contexto, mal podría considerarse su vulneración, cuando en cumplimiento de ese mandato los organismos vinculados son precisamente los llamados a reglamentar dicha materia.
De manera que, si se le quisiese impedir a los organismos vinculados de la administración pública como FINDETER la posibilidad de adelantar el cobro coactivo de sus créditos, lo conducente sería acudir entonces a la acción publica de inconstitucionalidad a efectos de excluir del ordenamiento jurídico las leyes habilitantes del mismo, toda vez que es la ley y no el reglamento la que faculta a la administración del sector descentralizado para ejercer la potestad inherente al cobro coactivo.
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- FINDETER S.A., por su parte, se opone a la prosperidad de las pretensiones, precisando que al expedir la reglamentación demandada, la administración lo que hizo fue reglamentar lo ordenado en el artículo 112 de la Ley 6 de 1992 dentro de la condicionada interpretación de exequibilidad, es decir, que si desaparecen del ordenamiento jurídico los actos demandados queda absolutamente incólume la facultad que les asiste a los organismos vinculados sobre el ejercicio del poder coactivo. No tiene sentido atacar entonces unos actos reglamentarios cuando ellos cumplen lo ordenado por el legislador.
Es evidente que cuando FINDETER S.A. contrata a través del Estatuto General de Contratación Pública, está actuando como autoridad administrativa, lo cual la habilita para ejercer todas las potestades y privilegios excepcionales que son inherentes a dicha condición (la posición contractual diferenciada, la posiblidad de cobrar las multas y cláusulas penales en sede administrativa, la capacidad de liquidar unilateralmente el contrato, entre otras). Quiere ello decir que cuando las entidades sin importar su naturaleza celebran contratos estatales que los revisten de las potestades exorbitantes, es porque actúan como autoridad en representación del interés público y en cumplimiento de los fines del Estado y cuando de manera excepcional los organismos vinculados celebran contratos estatales, es porque en ello va integrada la noción de autoridad administrativa; alcance que le dio la Corte Constitucional en la Sentencia C-666 de 2000, al reconocer que los organismos vinculados si pueden implantar jurisdicción coactiva cuando el cobro o recaudación de recursos sea proveniente de funciones netamente administrativas.
De otra parte, no es procedente afirmar que hubo omisión en la Resolución demandada, como quiera que el acto administrativo, por un lado contempló garantías y protecciones a favor de la Financiera, a efectos de cristalizar los potenciales acuerdos de pago y, por el otro, su fuerza vinculante tiene como únicos destinatarios a los entes territoriales que son parte activa de los Convenios de Cofinanciación.
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ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
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- En esta oportunidad se pronunciaron las dos entidades demandadas, el Ministerio de Haciendo y Crédito Público y FINDETER.
El primero de ellos, además de reiterar lo expuesto en la contestación de la demanda, agrega que la Ley 1066 de 2006 se dirige a todos los servidores públicos que tienen a su cargo el recaudo de obligaciones a favor del tesoro público y por ello es obligación de las entidades con cartera acatar lo dispuesto en tales disposiciones, pues no se crea con la ley un procedimiento exclusivo para algunas deudas, de ahí la finalidad de la Ley 1066 de 2006 que es precisamente la de unificar en un solo procedimiento todo el recaudo de obligaciones a favor del Tesoro público.
El segundo igualmente reitera lo manifestado en el escrito de contestación de la demanda, además de precisar que FINDETER S.A. es destinatario de la ley de normalización de...
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