Sentencia nº 11001-03-24-000-2005-00064-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 5 de Mayo de 2011
| Número de expediente | 11001-03-24-000-2005-00064-01 |
| Fecha | 05 Mayo 2011 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
DECRETO 1587 DE 2004 - Reglamentario de la Ley 1 de 1991: Estatuto de Puertos Marítimos / PRESIDENTE DE LA REPUBLICA - Facultades como suprema autoridad administrativa / POTESTAD REGLAMENTARIA - Alcance. Límites
El demandante pretende demostrar que al proferir la norma demandada el Gobierno Nacional se extralimitó en el ejercicio de la potestad reglamentaria prevista en el artículo 189-11 superior. La jurisprudencia constitucional y la del Consejo de Estado han señalado de modo reiterado y uniforme que la norma transcrita faculta al Presidente de la República, en su condición de suprema autoridad administrativa para dictar normas necesariamente orientadas a la correcta ejecución de la ley sin necesidad de disposición expresa que la conceda y que la potestad comentada es inversamente proporcional a la extensión de la ley; esto es, que ante menos cantidad de materia regulada en la ley, existe un mayor campo de acción para el ejercicio de la potestad reglamentaria, y viceversa. De hecho, el alcance de la potestad reglamentaria depende de la valoración política que el Legislador haga de la materia que desarrolla pues puede regular íntegramente una materia sin dejar margen alguna a la reglamentación, o abstenerse de reglar algunos aspectos, que el P. la reglamente para su debida aplicación. La potestad en estudio no es absoluta porque tiene como límite y radio de acción a la Constitución y la ley, y no puede ejercerse para alterar o modificar el contenido y espíritu de la ley.
NORMA DEMANDADA: DECRETO 1587 DE 2004 (MAYO 19) EXPEDIDO POR EL GOBIERNO NACIONAL (NO ANULADO)
NOTA DE RELATORIA: Se citan las sentencias, Consejo de Estado, Sección Primera, del 13 de agosto de 2009, Radicado 2004-00165-01 y de la Corte Constitucional C-372/09.
CONTRAPRESTACION PORTUARIA - Destinación / EJECUCION DE OBRAS EN LOS PUERTOS - Criterios de proporcionalidad y prioridad. Plazo / CONCEPTO DE PROPORCIONALIDAD - Alcance: Asignación de recursos a cada puerto en la misma cantidad que aporta a título de contribución / CRITERIO DE PRIORIDAD - Se refiere al orden en que los recursos deben ejecutarse en los puertos y a la primacía que se debe dar a algunos en el tiempo respecto de otros / CRITERIOS DE PROPORCIONALIDAD Y PRIORIDAD - Son complementarios: El Estado puede ejecutar inversiones en los puertos en una cuantía proporcional a la que se paga a título de retribución y al mismo tiempo puede priorizar la inversión, ejecutando primero las obras que considere mas urgentes
La norma legal reglamentada (Artículo 7 de la Ley 1 de 1991) establece un criterio según el cual el Gobierno Nacional a través de INVÍAS debe ejecutar en cada puerto las obras y servicios que allí se describen en una proporción igual a la contraprestación portuaria a su cargo, y la norma reglamentaria establece un criterio de priorización en la ejecución de dichos recursos. El demandante afirma que los conceptos de proporcionalidad y prioridad se contradicen y para demostrarlo recurre a un criterio de interpretación gramatical de las normas en estudio que funda en el significado que el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua le atribuye al vocablo prioridad: 1) f. Anterioridad de algo respecto de otra cosa, en tiempo o en orden.2. f. Anterioridad o precedencia de algo respecto de otra cosa que depende o procede de ello ; y proporcionalidad: 1. f. Conformidad o proporción de unas partes con el todo o de cosas relacionadas entre sí. Este criterio sirve para demostrar que proporcionalidad y prioridad son conceptos diferentes, pero no para demostrar que son contradictorios. El mandato de que la ejecución de los recursos que se perciban por concepto de contraprestaciones se haga en proporción igual al valor de la contraprestación aportada por cada puerto, contenido en el parágrafo 3º del artículo 7º de la Ley 1/91, no está en oposición con el mandato del Decreto Reglamentario 1587/04 acusado, según el cual INVÍAS o quien haga sus veces, priorizará la ejecución de las obras de que trata la mencionada ley, teniendo en cuenta el programa de gastos aprobado y la oportunidad para contratar y comprometer dichos recursos . Porque una cosa es el monto de los recursos y otra la forma de ejecutar las obras en orden a la necesidad que es lo que significa priorizar. Aplicado al caso en estudio, el concepto de proporcionalidad está referido a la forma de distribución de los recursos que se deben ejecutar y que consiste en asignarle a cada puerto la misma cantidad que aporta a título de contribución. Y el criterio de prioridad se refiere al orden en que esos recursos deben ejecutarse y a la primacía que se debe dar a algunos en el tiempo respecto de otros. Tal como afirmó la parte demandada, los criterios señalados pueden complementarse, y para demostrarlo basta con señalar que el Estado puede ejecutar inversiones en los puertos en una cuantía proporcional a la que éstos pagan a título de retribución por el uso de por concepto del uso y goce temporal y exclusivo de las zonas de uso público y el uso de la infraestructura allí existente; proporción que puede obtenerse dentro de un lapso determinado, que, cabe anotar, el decreto acusado no establece expresamente. Al mismo tiempo, se puede priorizar la inversión, ejecutando primero las obras que considere más urgentes. De acuerdo con la interpretación que el actor hace del artículo 1º de la Ley 856/03, la totalidad de los recursos en estudio deben invertirse simultáneamente en cada puerto en la medida en que las sociedades portuarias paguen sus contribuciones; y la proporcionalidad debe lograrse en cada vigencia fiscal. Ese significado no es el que resulta de la interpretación gramatical de dicho artículo, de la que se declara partidario el actor, pues en parte alguna de su texto se dispone la ejecución simultáneamente de todas las obras que resulten necesarias en los puertos y tampoco señala un término dentro del cual deba cumplirse la proporcionalidad en dicha ejecución. Tampoco puede sustentarse la interpretación del actor en la intención del Legislador, manifestada en el trámite de expedición de la Ley que, por el contrario, la contradice. (& ) Luego, la intención que inspiró la ley no fue la invertir año por año, en pequeñas obras de cada puerto el valor de las contraprestaciones que éstos pagaran, como supone el demandante, sino por el contrario, permitir la ejecución de obras de gran magnitud e importancia, para lo cual era necesario recurrir a procesos de planificación serios que imponen la priorización de las obras a que se refiere el decreto demandado. En todo caso, insiste la Sala que el tiempo durante el cual debe lograrse la ejecución proporcional de que trata la ley no está señalado expresamente en la norma demandada y por ello no cabe suponer que sea en el curso de una vigencia fiscal, como afirma el demandante, o de diez años como pretende la parte demandada.
NORMA DEMANDADA: DECRETO 1587 DE 2004 (MAYO 19) EXPEDIDO POR EL GOBIERNO NACIONAL (NO ANULADO)
FUENTE FORMAL: ley 1 de 1991
articulo 7 paragrafo 3 / decreto 1587 de 2004 / ley 856 de 2003
ACTIVIDAD PORTUARIA - Principios. Dirección / ejecucion de recursos provenientes de CONTRAPRESTACIONES PORTUARIAS - Requisitos / PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO - En ejecución de recursos provenientes de contraprestaciones portuarias: Observancia de los programas de gastos aprobados por el INVIAS / ejecucion de recursos provenientes de CONTRAPRESTACIONES PORTUARIAS - Se debe ajustar a los lineamientos establecidos en el plan de expansión portuaria formulado por el Ministerio de Transporte y las políticas fijadas por el CONPES
Para la Sala no es de recibo el argumento del actor según el cual la norma demandada contradijo el artículo 1º de la Ley 856/03 porque estableció requisitos no previstos en éste para priorizar la ejecución de los recursos en estudio, tales como su aprobación en el programa de gastos de INVÏAS y la oportunidad para contratar y comprometer dichos recursos, así como el ajuste de dicha ejecución a los lineamientos establecidos en el plan de expansión portuaria formulado por el Ministerio de Transporte y las políticas fijadas por el Consejo Nacional de Política Económica y Social, CONPES. Para la Sala este argumento no es de recibo porque si bien los requisitos previstos en el Decreto demandado para la ejecución de los recursos de que trata no están previstos expresamente en el artículo 1º de la Ley 856/03; lo cierto es que los decretos reglamentarios no tienen que reproducir el texto de las leyes reglamentadas y pueden proferir legítimamente disposiciones nuevas a condición de que ellas no contradigan dichas leyes y estén orientadas a su cumplida ejecución. Los requisitos previstos en la norma reglamentada no sólo no lo contradicen sino que además, sirven a los fines de su cumplida ejecución. En este punto conviene reconocer, como afirmaron atinadamente la parte demandada y el Agente del Ministerio Público, que el artículo 1º de la Ley 856/03 no es una norma aislada y que ella debe interpretarse sistemáticamente con las demás contenidas en la Ley 1/91 que la primera modificó
Estatuto Nacional de Puertos Marítimos-, que permanece vigente. Así, el artículo 1º de dicho estatuto estableció los principios generales a que debía someterse la actividad portuaria y dispuso que En desarrollo del artículo 32 de la Constitución Política, la dirección general de la actividad portuaria, pública y privada, estará a cargo de las autoridades de la República, que intervendrán en ella para planificarla y racionalizarla, de acuerdo con esta Ley. Y autorizó la constitución de sociedades portuarias oficiales, particulares y mixtas para construir, mantener y operar puertos, terminales portuarios, o muelles y para prestar todos los servicios portuarios, en los términos de esta Ley . El artículo 2º instituyó los planes de expansión portuaria (& ) Vistas las normas anteriores no cabe duda de que la condiciones...
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