Sentencia nº 11001-03-15-000-2010-01046-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 15 de Septiembre de 2011
| Número de expediente | 11001-03-15-000-2010-01046-01 |
| Fecha | 15 Septiembre 2011 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejera Ponente: M.C.R. LASSO
Bogotá, D.C., quince (15) de septiembre de dos mil once (2011)
Ref.: Expediente 2005-00254-01
AUTORIDADES NACIONALES
Actora: L.H. ROJO
Se decide en única instancia la acción de nulidad interpuesta por el ciudadano L.H. ROJO contra el Concepto 00028 de 29 de junio de 2005, mediante el cual el J. de la Oficina Jurídica de la DIAN absolvió una consulta sobre la interpretación y aplicación de las normas relacionadas con el tráfico postal y envíos urgentes.
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LA DEMANDA
1.1. EL CONCEPTO ACUSADO
Es del siguiente tenor:
CONCEPTO 028 DE 29 DE JUNIO DE 2005
REF. Consulta radicada bajo el número 9132 de 08/02/2005
De conformidad con el artículo 11 del Decreto 1265 de 1999 y el artículo 2º de la Resolución 5467 del 15 de junio de 2001, esta División es competente para absolver de manera general las consultas que se formulen sobre la interpretación y aplicación de las normas aduaneras y cambiarias de carácter nacional. En este sentido se emite el presente concepto.
TEMA: Aduanas
DESCRIPTORES TRAFICO POSTAL Y ENVIOS URGENTES
ZONA FRANCA INDUSTRIAL DE BIENES Y SERVICIOS
FUENTES FORMALES
Ley 6 de 1991, Art. 6.
Decreto 2685 de 1999 Art. 394, 192, 194, 196 y 197.
PROBLEMA JURÍDICO:
Es procedente importar mercancía bajo la modalidad de tráfico postal y envíos urgentes con los beneficios de la zona franca cuando esta llega consignada a un usuario de la misma
TESIS JURÍDICA:
No es procedente importar mercancía bajo la modalidad de tráfico postal y envíos urgentes con los beneficios de la zona franca cuando esta llega consignada a un usuario de la misma.
INTERPRETACIÓN JURÍDICA:
Solicita se revoque el concepto aduanero No. 157 de junio 19 de 2002, por cuanto en él se defiende la tesis de que al no ser la introducción de bienes a zona franca industrial de bienes y servicios una importación, mal puede, so pretexto de que unos bienes llegan bajo modalidad de tráfico postal y envíos urgentes a un usuario de la zona franca, dársele a los mismos la prerrogativa que se le concede a los bienes que directamente llegan a la zona en cuestión, lo cual en su opinión es incongruente con lo dispuesto en el artículo 197 del Decreto 2685 de 1999, que permite que una mercancía importada originalmente por esa modalidad, cambie a cualquiera de las modalidades previstas en la normatividad aduanera, salvo, en gracia del concepto mencionado, que el destinatario de la mercancía sea un usuario de zona franca.
Agrega que tal distinción no la hizo el legislador y que mal puede entonces efectuarla la Administración. Señala que esta interpretación choca con el principio del derecho según el cual el que puede lo más puede lo menos.
Frente a los anteriores planteamientos y bajo el entendido de que ellos se refieren al concepto aduanero No. 157 del 27 de diciembre de 2002, le manifestó lo siguiente:
La Ley 6 de 1991, en su artículo 6º, faculta al Gobierno nacional para regular la existencia y funcionamiento de las zonas francas industriales, comerciales y de servicios, (& )
En ejercicio de tal facultad el Gobierno expidió el Decreto 2233 de 1996 y sus diferentes modificaciones, incorporadas en lo pertinente en el Decreto 2685 de 1999 a partir del artículo 394, señalando los parámetros que se deben seguir en atención a la operación de comercio exterior a realizar.
En efecto, el artículo 394 del Decreto 2685 de 1999, establece claramente que la introducción de bienes a zona franca industrial de bienes y servicios, procedentes de otros países, por parte de los usuarios, no constituye una importación y solo se requiere que ellos aparezcan consignados en el documento de transporte a un usuario de dicha zona franca o que se endose a nombre de uno de ellos.
La modalidad de tráfico postal y envíos urgentes está regulada a partir del artículo 192 y siguientes del Decreto 2685 de 1999, en los que se dispone:
(& )
En la normativa expuesta se puede apreciar que:
Las zonas francas como tales han sido reglamentadas con la filosofía de constituirse en polos de desarrollo, generar el ingreso de divisas al país y empleo, en tanto que las importaciones por tráfico postal y envíos urgentes tienen una reglamentación específica y especial, para facilitar el ingreso al país de determinados bienes en forma ágil y expedita como son los envíos de correspondencia (cartas, tarjetas, postales etc.), paquetes postales y envíos urgentes, siempre que se cumplan los requisitos exigidos para el efecto.
Los bienes que ingresan a las zonas francas no constituyen una importación, sino en (sic) una mera introducción de mercancías, en tanto que la introducción de bienes por la modalidad de tráfico postal y envíos urgentes, sí constituye una importación para cuyo trámite existen unos intermediarios determinados señalados en la norma, con funciones propias, esto es, la labor de recepción y entrega de las mercancías importadas por tráfico postal la lleva a cabo la Administración Postal nacional y las empresas legalmente autorizadas por esta; la labor de recepción y entrega de envíos urgentes, las desarrollan las empresas de transporte internacional autorizadas por el Ministerio de Comunicaciones, como empresas de mensajería especializada.
Cuando las mercancías importadas por esta modalidad no cumplan con los requisitos señalados para el efecto y sean detectadas por los intermediarios o por funcionarios de la DIAN, se debe remitir a un depósito habilitado, para que se efectúe el cambio de modalidad, pero no por los intermediarios, sino por los demás declarantes autorizados a que hace referencia el artículo 10 del Decreto 2685 de 1999, pues los intermediarios podrán actuar únicamente en tal calidad al tenor de lo dispuesto en el literal f), ya transcrito, en la modalidad de tráfico postal y envíos urgentes, en los regímenes de importación y exportación, para realizar los trámites de recepción y entrega, presentación de declaraciones consolidadas de pago y para el pago de tributos aduaneros.
El cambio de modalidad que autorizan las normas para las importaciones que se realicen por tráfico postal y envíos urgentes, a contrario sensu de lo que se afirma en su escrito, parte de la premisa de la existencia de una importación como tal cuya modalidad se cambia; el cambio, no tiene como consecuencia la inexistencia de la modalidad como tal, por el contrario, es el soporte inicial de los que más adelante permitirá realizarla, de conformidad con lo regulado en el Decreto 2685 de 1999.
Así mismo, el cambio de modalidad no puede traducirse en un cambio a un régimen franco como en síntesis lo plantea en su consulta, otorgándole de manera equivocada a la introducción de la mercancía a zona franca, la connotación de importación, cuando incluso está prevista en la legislación aduanera a una norma expresa que impide, con ocasión del cambio de modalidad, endosar el documento de transporte que viene consignado a los intermediarios de la modalidad de tráfico postal a favor de los usuarios de zona franca (artículo 120 de la resolución 4240 de 2000, modificado por el artículo 36 de la resolución 7002 de 2001).
Como conclusión de lo expuesto se puede afirmar, realizando una interpretación sistemática de la normatividad expuesta, que existen reglamentaciones diferentes para la introducción de mercancías desde el resto del mundo a zona franca y la importación de bienes por la modalidad de tráfico postal, señalados en las mismas normas y no en el concepto mencionado y que por lo tanto deben ser conocidas y cumplidas por los usuarios de comercio exterior, según la operación de comercio que pretendan desarrollar. (& )
Así las cosas, este despacho no encuentra razones jurídicas para revocar el concepto No. 157 del 27 de diciembre de 2002, cuyo contenido se permite afirmar. (& )
1.2 NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN
El ciudadano L.H.R. considera que el acto acusado viola el artículo 394 del Decreto 2685 de 1999, el cual establece que la introducción a Z.F.P., de bienes procedentes de otros países por parte de los usuarios no se considerará una importación, y sólo requerirá que los bienes aparezcan en el documento de transporte consignados a un usuario de la zona, o que el documento de transporte se endose a favor de uno de ellos .
El parágrafo de la norma violada señala que estos bienes deberán ser entregados por el transportador al usuario operador de la respectiva Zona Franca en sus instalaciones, dentro de los plazos establecidos y para los efectos previstos en los artículos 113 y 114 de este decreto. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales determinará las condiciones y requisitos para la autorización de tránsito o de traslado de las mercancías, según el caso, con sujeción a lo establecido en el artículo 113 del presente decreto .
Manifiesta que el artículo 394 del Decreto 2685 de 1999 establece como único requisito para que la introducción a zona franca de los bienes procedentes de otros países no sea considerada una importación, que éstos aparezcan en el documento de transporte consignados a un usuario de la zona, o que el documento de transporte se endose a favor de uno de ellos.
Aduce que el concepto acusado desconoce el artículo 394 del Decreto 2685 de 1999, toda vez que éste no hace ninguna diferenciación entre las distintas modalidades de importación a través de las cuales se pueda ingresar bienes al país, simplemente establece que la introducción de bienes a las zonas francas no se considerará una importación, sin hacer alusión a que ésta se deba hacer bajo una modalidad determinada.
Sostiene que no existe una norma que prohíba o impida hacer importaciones bajo la modalidad de tráfico postal y envíos urgentes a través de las zonas francas, ya que cualquier ingreso de bienes a estas zonas no se debe hacer necesariamente por medio de una importación, lo cual se hace a través de una de las modalidades previstas en la ley, como lo es la de tráfico...
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