Sentencia nº 11001032400020070024200 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 6 de Abril de 2011 - Jurisprudencia - VLEX 355760286

Sentencia nº 11001032400020070024200 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 6 de Abril de 2011

Fecha06 Abril 2011
Número de expediente11001032400020070024200
EmisorSECCIÓN SEGUNDA
MateriaDerecho Laboral y Seguridad Social,Derecho Público y Administrativo
Tipo de documentoSentencia

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

MAGISTRADO PONENTE: Dr. A.V. RINCÓN

Bogotá, D.C., abril seis (6) de dos mil once (2011).

Referencia: Expediente No. 1687-07

Radicación: 11001032400020070024200

Actor: D.P.M.P.

DECRETOS DEL GOBIERNO

No observando causal de nulidad que invalide la actuación, procede la Sala a dictar sentencia, previos los siguientes

A N T E C E D E N T E S

D.P.M.P., en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, demandó de esta corporación la nulidad del inciso segundo del parágrafo del artículo 3º del Decreto 510 de 2003 expedido por el Gobierno Nacional, por medio del cual reglamenta parcialmente los artículos , , , , , 10 y 14 de la Ley 797 de 2003.

Pese a que el precepto cuya nulidad se impetra es el inciso segundo del parágrafo del artículo 3º del citado Decreto, la Sala, para mayor claridad, transcribe en su integridad dicha disposición, así:

Artículo 3o. La base de cotización del Sistema General de Pensiones será como mínimo en todos los casos de un salario mínimo legal mensual vigente, y máximo de 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, límite este que le es aplicable al Sistema de Seguridad Social en Salud. Este límite se aplicará a las cotizaciones cuyo pago debe efectuarse a partir del mes de marzo.

La base de cotización para el Sistema General de Pensiones deberá ser la misma que la base de la cotización del Sistema General de Seguridad Social en Salud, salvo que el afiliado cotice para el Sistema General de Pensiones sobre una base inferior a la mínima establecida para el Sistema General de Seguridad Social en Salud.

Parágrafo. Cuando una persona dependiente deba realizar cotizaciones adicionales como independiente o por prestación de servicios, para los efectos del parágrafo primero del artículo 5o de la Ley 797 de 2003, que modifica el artículo 18 de la Ley 100 de 1993, deberá informar en los formatos que para tal efecto establezca la Superintendencia Bancaria, el ingreso que efectivamente perciba, manifestando la fuente de sus recursos.

Con el propósito de que estos ingresos se acumulen para la liquidación de la pensión, sobre los mismos debieron haberse realizado los aportes al Sistema de Seguridad Social en Salud. De ser diferente la base de cotización, los aportes que excedan los realizados al Sistema de Seguridad Social en Salud, no se tendrán en cuenta para la liquidación de la pensión y le serán devueltos al afiliado con la fórmula que se utiliza para el cálculo de la indemnización sustitutiva o la devolución de saldos.

(La parte subrayada y resaltada corresponde a la demandada).

Normas violadas y concepto de la violación

En el acápite Fundamentos de Derecho invoca el artículo 84 del C.C.A. y los artículos 189 -11, 48 y 53 de la Carta Política. Al explicar el concepto de violación, en resumen, expresa:

En el inciso primero del artículo de la Ley 797 de 2003 se establecieron supuestos concretos para la aplicación de la norma así:

- Afiliados que perciban salario de dos o más empleadores, y

_ Afiliados que perciban ingresos como trabajadores independientes o por prestación de servicios como contratistas.

La norma acusada, dice la actora, no reglamenta sino legisla. Es un precepto de carácter punitivo, en tanto impone una sanción para el universo de los afiliados al Sistema General de Pensiones. Sanciona a todos los afiliados, no solo a los grupos de aportantes a los que se refiere el artículo 5º de la Ley 797 de 2003 que hayan hecho aportes sobre bases diferentes a salud y pensiones.

La sanción la hace consistir en que si el aportante cotizó menos a salud que a pensiones, son los aportes a salud los que se tienen en cuenta para liquidarle su pensión de vejez o invalidez, lo cual, en sentir de la actora, es aberrante porque desconoce el derecho adquirido que tiene el aportante que cotizó al sistema de pensiones una determinada cantidad de dinero, desbordando de esa manera la potestad reglamentaria.

Contestación de la demanda.

Dentro de la oportunidad legal contestaron la demanda, así:

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público (Fls. 90 a 108).

Dicho Ministerio mediante apoderado contestó la demanda, oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones con fundamento, en síntesis, en el siguiente razonamiento:

El derecho a la salud es un derecho progresivo que depende de los recursos que se tengan destinados para su prestación, motivo por el cual se debe establecer el monto mínimo y máximo del ingreso base de cotización, como una forma de preservar la adecuada financiación del régimen contributivo y de procurar los recursos necesarios para que pueda hacerse efectivo.

No es cierto, dice el apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que el precepto acusado haya establecido requisitos adicionales para tener derecho a la pensión, pues la exigencia de que el ingreso base de cotización del Sistema General de Pensiones sea el mismo que el Sistema General de Seguridad Social en Salud fue determinado por las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, no por el Gobierno Nacional en el Decreto atacado.

Cuando el inciso demandado alude a la base de cotización para ambos sistemas, recoge lo previsto por el legislador, por ello no excedió ninguna facultad, ni viola norma de orden superior alguna.

El inciso acusado al establecer un mecanismo de verificación para controlar la evasión y hacer explícito que en el caso que se perciba más de un ingreso, o como independiente, recoge lo previsto en la Ley 100 de 1993, en el sentido de aplicar el principio según el cual, las cotizaciones deben ser proporcionales al ingreso, conservando el mismo salario base de cotización para ambos sistemas.

El Ministerio de la Protección Social (Fls. 120 a 128).

Este Ministerio, igualmente mediante apoderado judicial contestó la demanda, se opuso a la prosperidad de las peticiones y advirtió que el Consejo de Estado en sentencia de 3 de junio de 2006 denegó las súplicas de la demanda contra la misma norma aquí acusada, por ende, dice, debe estarse a lo decidido en el aludido fallo. Propuso excepción de cosa juzgada.

El Coadyuvante.

Dentro del término de fijación en lista se presentó C.A.M.R. quien manifestó que coadyuvaba las pretensiones de la demanda de nulidad formulada contra el inciso segundo del parágrafo del artículo 3º del Decreto Reglamentario 510 de 5 de marzo de 2003, por considerar que el Gobierno Nacional con el propósito de reglamentar una ley legisló , pues al establecer como factor para liquidación y pago de las pensiones de vejez e invalidez las cotizaciones y aportes hechos por concepto de salud e incluir requisitos adicionales a los señalados en la Ley, se extralimitó en el ejercicio de la potestad reglamentaria.

Además de coadyuvar la demanda, adicionó una pretensión, por considerar que la actora no demandó todos los apartes del artículo 3º del Decreto Reglamentario 510 de 2003 que deben ser declarados nulos y porque encuentra que la norma acusada es inconstitucional por ser contraria a los artículos 48 y 84 de la C. N.

El Ministerio Público.

En su intervención, el Procurador Segundo Delegado ante el Consejo de Estado, pide estarse a lo resuelto en sentencia de 13 de julio de 2006 dictada en el proceso No. 3818-04, solicitud que hace con fundamento en el siguiente razonamiento:

El Decreto acusado no excede la potestad reglamentaria como lo afirma la actora, toda vez que el texto del parágrafo del artículo 3º del Decreto 510 de 2003, prevé que los diversos ingresos se acumulen para la liquidación de la pensión, y que sobre los mismos debieron haberse realizado los aportes al Sistema de Seguridad Social en Salud. En caso de ser diferente la base de cotización, los aportes que excedan los realizados al Sistema de Seguridad Social en Salud, no se tendrán en cuenta para la liquidación de la pensión y le serán devueltos al afiliado. En consecuencia, el acto acusado no hace otra cosa que desarrollar el parágrafo 1º del artículo de la Ley 797 de 2003.

No es cierto como lo afirma la actora, dice el Agente del Ministerio Público, que el acto acusado haya instituido como obligatoria la cotización en salud para tener derecho a pensión, puesto que los requisitos definidos en la ley para acceder a la pensión están sustentados en tres condiciones: edad, tiempo de servicio o cotizaciones. Basta que se cumplan y se tiene derecho a pensión. La base de cotización en salud, por mandato legal, debe ser la misma contemplada en el sistema general de pensiones, como lo prevé el parágrafo 1º del artículo 204 de la Ley 100 de 1993.

De tal suerte que los dos subsistemas (pensiones y salud) deben coincidir en la base de cotización, a fin de evitar conductas indebidas, como lo señaló la Corte Constitucional en sentencia C-064 de 2005 al decidir sobre la exequibilidad del artículo 5º de la Ley 797 de 2003.

La norma acusada plantea una consecuencia jurídica en materia pensional, consistente en no tener en cuenta el valor superior para el monto de la pensión, no plantea lo que dice la actora: que para tener derecho a pensión se requiere cotizar en salud, pues basta con acreditar el status jurídico con el cumplimiento de la edad, el tiempo de servicios o número de semanas de cotizaciones contempladas en la ley.

Tampoco es cierta la afirmación de la demandante, la cual hace consistir en que el inciso demandado se debe aplicar únicamente a trabajadores independientes, pues los artículos y de la Ley 797 de 2003 fijaron el salario base de cotización, tanto para trabajadores dependientes como para independientes.

En esencia, el ingreso base de cotización tanto para salud como para pensión debe ser el mismo y corresponde a los ingresos que perciba el afiliado y no hay razón para pensar que la Ley 100 de 1993 o la 797 de 2003...

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