Sentencia nº 20001-23-31-000-2004-02424-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 13 de Octubre de 2011
| Fecha | 13 Octubre 2011 |
| Número de expediente | 20001-23-31-000-2004-02424-01 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Bogotá, D.C., trece (13) de octubre de dos mil once (2011).
CONSEJERA PONENTE: DOCTORA MARÍA E.G.G..
REF: Expediente núm. 2004-02424-01.
Recurso de Apelación contra la Sentencia de 6 de marzo de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar.
Actores: J.J.D.C. Y OTROS.
Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia de 6 de marzo de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, por medio de la cual declaró la nulidad de los artículos Segundo, literal a) y Tercero del Acuerdo núm. 042 de 10 de septiembre de 1993; 80, literal a) y 81 del Acuerdo núm. 065 de 1998, emanados del Concejo Municipal de Valledupar, y se denegaron las demás súplicas de la demanda.
I.1- Los señores J.J.D.C., N.I.E.B., R.A.P.M., E.C.E., O.P.Q.M. e I.J.A., en ejercicio de la acción de nulidad, consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentaron demanda ante el Tribunal Administrativo del Cesar, tendiente a obtener las siguientes pretensiones:
La nulidad del Acuerdo núm. 042 de 10 de septiembre de 1993, que creó el Fondo Municipal de Semaforización, integrado en el Acuerdo núm. 065 de diciembre de 1998, Estatuto de Rentas M. en su Capítulo V, artículos 79 a 81, modificado por el Acuerdo núm 006 del 8 de febrero de 2003, artículos 7°, 8° y 9°, emanados del Concejo Municipal de Valledupar.
A su juicio, el ente territorial no estaba autorizado para crear la tasa de semaforización, ya que si bien es cierto que puede votar y decretar tributos a nivel municipal, conforme a la Constitución Política y la ley, no está autorizado expresamente por ésta.
I.1.2- Consideraron que las normas acusadas violaron los artículos 287, numeral 3°, 313, numeral 4° y 338 de la Constitución Política; y el artículo 32, numeral 7°, del Régimen Municipal.
Explicaron el alcance del concepto de violación con los siguientes argumentos:
- Falta de competencia del Concejo Municipal para expedir los actos acusados, porque de conformidad con el artículo 287, numeral 3°, de la Constitución Política, el Concejo se atribuyó facultades propias del legislador, violando normas de carácter superior, ya que la facultad de establecer contribuciones fiscales no es absoluta.
Estimaron que se desconoció el artículo 313, numeral 4°, de la Constitución Política, que ha asignado competencia tributaria a los Concejos M., con fundamento en las bases y tributos específica y taxativamente previstos en la Ley, lo que significa que el poder impositivo de las Asambleas Departamentales y Concejos Distritales y M., no es originario sino derivado o residual y no faculta per se la creación, modificación o extinción de tributos o contribuciones; que cada vez que las entidades territoriales quieran administrar sus recursos y establecer sus tributos, necesariamente lo deben hacer circunscritos a los límites constitucionales y legales que se fijen para ello.
Sostienen que se violó el artículo 338 ídem, porque los entes territoriales citados no pueden en ningún caso ejercer la potestad impositiva, sin que exista una ley que las autorice, la que debe determinar los elementos de la obligación tributaria, esto es, los sujetos activo y pasivo, los hechos gravables y las tarifas o al menos señalar criterios objetivos de cada uno se ellos; que el Acuerdo que creó la tasa de semaforización, además no precisó ninguno de los elementos del tributo que creó.
Manifiestan que el artículo 32, numeral 7°, del Régimen Municipal de Valledupar, expresamente consagra que es atribución del Concejo establecer, reformar, o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobre tasas, de conformidad con la ley (resalta la parte actora).
I.2- CONTESTACION DE LA DEMANDA.
El Concejo Municipal de Valledupar señaló que el Decreto 1333 de 1986, consagró en sus artículos, 93, numeral 1°, 94, 95, 99 y 123, respectivamente, que son atribuciones legales de los Concejales: imponer contribuciones para el servicio municipal dentro de los límites señalados por la Ley y las ordenanzas, administrar los intereses del Municipio, arreglar los detalles de la Administración sin contravenir las disposiciones legales; que en dicha norma no se le establecen prohibiciones y conforme a ella son nulos los Acuerdos expedidos en contravención de las Leyes o de las ordenanzas y que los demás actos son válidos aunque pueden ser tachados de inconvenientes.
Que los actores dan una interpretación errada a las normas Constitucionales y legales, porque la Corte Constitucional ha señalado en diferentes sentencias, de las cuales transcribe algunos apartes, que & Cuando la Constitución estatuye que tales competencias de los cuerpos de elección popular habrán de ser ejercidas de acuerdo con la ley, no está dando lugar a la absorción de la facultad por parte del Congreso, de tal manera que las Asambleas y los Concejos deban ceder absolutamente su poder de imposición al legislador. Este, por el contrario, al fijar las pautas y directrices dentro de las cuales obrarán esas corporaciones, tiene que dejar a ellas el margen que les ha asignado constitucionalmente para disponer, cada una dentro de las circunstancias y necesidades específicas de la correspondiente entidad territorial, lo que concierne a las características de los gravámenes que vayan a cobrar &
; y que, refiriéndose a la autonomía de las entidades territoriales en el manejo de sus recursos, la sentencia vista a pie de página, a folio 6, señaló las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales disponen de competencia tanto para determinar los elementos del tributo no fijados expresamente por la ley como para establecer las condiciones específicas en las que operará el respectivo tributo en cada departamento, distrito o municipio & . A su vez la Corte ha hecho énfasis en que cuando se trata de recursos territoriales provenientes de los tributos de las entidades territoriales, la posibilidad de intervención por parte del legislador es bastante restringida, pues de otra forma la autonomía financiera de las entidades territoriales correría el riesgo de perder su esencia , & .
Propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, porque carece de representación judicial.
La Alcaldía del Municipio de Valledupar, dio contestación a la demanda extemporáneamente, según auto de fecha 23 de noviembre de 2006, que obra a folio 178 del cuaderno principal.
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FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO.
El Tribunal Administrativo del Cesar declaró la nulidad de los artículos segundo, literal a) y tercero del Acuerdo núm. 042 de 10 de septiembre de 1993; y 80, literal a) y 81 del Acuerdo núm. 065 de 1998 y negó las demás súplicas de la demanda.
Estimó que de la lectura de la demanda se desprende nítidamente que lo que se pretende es la declaratoria de nulidad de la tasa de semaforización, creada en el Acuerdo núm. 042 de 1993 e incorporada en el Acuerdo núm. 065 de 1998, por lo que solamente se circunscribió a determinar la legalidad o no del referido tributo.
Señaló que la autonomía expresada en el artículo 287 de la Constitución Política no es absoluta, sino relativa y debe, en materia tributaria, ser observada con reserva, bajo el amparo del principio de armonización de las normas, el cual indica que las normas de menor jerarquía no pueden contrariar aquellas de mayor jerarquía y en caso de hacerlo prevalece la norma superior.
Que el artículo 92 del Decreto 1333 de 1986, en sus artículos 1° y 2° otorga, respectivamente, a los Concejos M. la atribución de ordenar por medio de Acuerdos lo conveniente para la Administración Municipal y votar, de conformidad con la Constitución, la Ley y las ordenanzas, las contribuciones y gastos locales.
Que, precisamente, el artículo 313, numeral 4°, de la Constitución Política, consagra que compete a los Concejos M. Votar de conformidad con la Constitución y la Ley los tributos y gastos locales y el numeral 6° consagra la facultad para determinar la estructura de la Administración Municipal y las funciones de sus dependencias , por lo que es claro que lo que hizo el Concejo Municipal al expedir el Acuerdo núm. 042 de 1993, fue crear un Fondo de carácter Municipal, cuyo objetivo es La administración de los recursos destinados a la administración, mantenimiento, renovación y operación del sistema de semaforización y señalización vial del Municipio de Valledupar que se nutrirá, además de otras partidas que allí se especifican, de una tasa retributiva del uso del servicio público de semaforización.
Que el Consejo de Estado mediante sentencia proferida en el expediente radicado bajo el núm. 8323 de 1997, C. ponente doctora C.S.O., respecto de la competencia de los Municipios para crear tributos, ha dicho que ésta facultad está condicionada a la Constitución y la Ley y que los Concejos M. no pueden imponer tributos o contribuciones cuando la Ley no los autoriza expresamente para el efecto y si bien es cierto que, en vigencia de la nueva Carta Política, la facultad impositiva sólo puede ejercerse por el Congreso a través de la ley y sólo la ley puede autorizar la creación de tributos por parte de los Concejos y Asambleas, esta facultad impositiva derivada de los municipios no es innovación de la Constitución Política de 1991, pues ya estaba consagrada en términos similares en la Constitución política de 1886, artículo 197 numeral 2°. Para que un Concejo municipal pueda establecer un tributo es necesario que una norma con fuerza de ley lo autorice y, en este orden de ideas, la autorización concedida dentro del marco constitucional vigente, antes de 1991, por un decreto extraordinario constituye fundamento válido para su creación .
Que el Acuerdo núm. 042 de 1993, al estipular una tasa de uso de servicio público de semaforización usurpó facultades del legislador, porque el Decreto 1333 de 1986, que lo sustenta, faculta a los Concejos M. para...
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