Sentencia nº 05001-23-31-000-2005-00971-01(1865-11) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 26 de Julio de 2012
| Fecha | 26 Julio 2012 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social,Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
REGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE EMPLEADOS PUBLICOS TERRITORIALES – Fijación. Competencia / PRIMA DE VIDA CARA EN EL MUNICIPIO DE MEDELLIN – Creación no es competencia del Concejo Municipal
Las Corporaciones Públicas de elección popular carecen de competencia para expedir actos administrativos creadores de factores salariales y prestacionales de los empleados públicos, porque esa es una atribución exclusiva del Congreso de la República y del Gobierno Nacional en ejercicio de facultades extraordinarias, toda vez que así lo disponía expresamente el artículo 76 de la Constitución Política de 1886 y lo señala el 150, numeral 19, literal e) de la Carta Política de 1991 que hoy nos rige, al igual que el artículo 12 de la Ley 4ª de 1992. Conforme a la normatividad analizada y al criterio jurisprudencial establecido por esta Corporación, el Concejo Municipal de Medellín carecía de competencia para crear emolumentos o factores prestacionales o salariales a favor de los mismos, pues se arrogó facultades, que conforme a la normatividad transcrita, están reservadas al Gobierno Nacional, potestad que éste ejecuta dentro de un marco trazado por el legislador, en este caso inicialmente bajo la potestad del Acto Legislativo de 1968, luego a través de la Constitución de 1991 y finalmente mediante la Ley 4ª de 1992.
NORMA DEMANDADA: ACUERDO 028 DE 1977 – ARTICULO 1 Y PARAGRAFO CONCEJO MUNICIPAL DE MEDELLIN (NULO) / ACUERDO 028 DE 1977 – ARTICULO 2 Y PARAGRAFO CONCEJO MUNICIPAL DE MEDELLIN (NULO) / ACUERDO 029 DE 1978 – ARTICULO 3 NUMERAL B CONCEJO MUNICIPAL DE MEDELLIN (NULO) / ACUERDO 049 DE 1989 – ARTICULO 1 CONCEJO MUNICIPAL DE MEDELLIN (NULO) / ACUERDO 049 DE 1989 – ARTICULO 2 (NO NULO)
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
SUBSECCION “B”
Consejera ponente: B.L.R. DE PAEZ
Bogotá, D.C., veintiséis (26) de julio de dos mil doce (2012).
Radicación número: 05001-23-31-000-2005-00971-01(1865-11)
Actor: AUDITORIA GENERAL DE LA REPUBLICA
Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLIN
AUTORIDADES MUNICIPALES
__________________________________________________
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada Municipio de Medellín y por el tercero interviniente Asociación de Empleados Oficiales del Municipio de Medellín contra la sentencia de 20 de mayo de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que accedió a las súplicas de la demanda incoada por la Auditoría General de la República.
LA DEMANDA
En ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, la Auditoria General de la República solicitó la nulidad del Artículo 1 y Parágrafo, Artículo 2 y Parágrafo del Acuerdo 028 de 1977, “por el cual se crea una prima de vida cara, se hace un aumento salarial a los empleados municipales y se dictan otras disposiciones prestacionales”; el Artículo 3 numeral b) del Acuerdo 029 de 1978 “Por el cual se hace un aumento salarial a los empleados públicos al servicio del Municipio de Medellín y se dictan otras disposiciones”, y los Artículos 1 y 2 del Acuerdo 049 de 1989 “Por medio del cual se deroga y modifica el parágrafo 1 del artículo 1 del Acuerdo 28 de 1977 y artículo 6 del Acuerdo 29 de 1978”.
Como fundamentos jurídicos para sustentar la declaratoria de nulidad de los Acuerdos, expuso los siguientes (fls. 1 a 28):
Solicita la nulidad de los Actos atacados, porque el Concejo Municipal de Medellín, al crear y modificar “la prima de vida cara“, excedió las competencias atribuidas en la Constitución y en la Ley.
Las autoridades locales como las Asambleas y Concejos, deben actuar dentro del marco establecido en la Constitución y la Ley, pues de acuerdo con el Artículo 287 de la Constitución Política, las facultades que les han sido reconocidas deben desarrollarse de manera autónoma y dentro de los límites establecidos por la Carta Política.
Los Acuerdos Municipales demandados, proferidos por el Concejo Municipal de Medellín, se cuestionan ante la falta de legalidad sobreviniente con normas superiores que definen el régimen de prestaciones sociales aplicables a los servidores públicos.
Bajo la vigencia de la Constitución de Política de 1986, la única autoridad facultada para definir el régimen salarial y de prestaciones sociales aplicables a los empleados vinculados al servicio de las entidades territoriales era el Congreso de la República, según lo disponía el inciso 2 del artículo 62.
La Constitución Política de 1991, le confió al Congreso y al Gobierno Nacional, la definición del régimen salarial y prestacional aplicable a los servidores públicos y prohibió a las autoridades de las entidades territoriales abrogarse esta facultad.
Es así como en los literales e) y f) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política, se estableció que le corresponde al Congreso de la República dictar las normas generales, y señalar los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos.
Si bien los Artículos 300 y 313 de la Constitución Política reconocen facultades a las Corporaciones de elección popular para fijar las escalas de remuneración correspondientes a las diferentes categorías de empleo, y los artículos 305 y 315 ibídem atribuyen a las primeras autoridades (Gobernadores y Alcaldes), la competencia para fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias conforme a lo establecido en la ley; dicha competencia (Asambleas y Concejos), está referida exclusivamente a la definición de las asignaciones básicas y ella no comprende la reglamentación de otros valores que pueden ser reconocidos a los servidores públicos, pues ésta competencia al tenor del Artículo 150 le corresponde al Congreso y al Presidente de la República.
La autonomía otorgada a las entidades territoriales, está vinculada con la posibilidad de definir las escalas de remuneración de sus empleados de acuerdo con los recursos disponibles en el Departamento, Distrito o Municipio, siempre que respeten los limites establecidos en el artículo 12 de la ley 4 de 1992.
La competencia de los Gobernadores y Alcaldes, está referida a la posibilidad de definir las asignaciones básicas de cada una de las dependencias que conforman la Administración Departamental, D. o Municipal, conforme a lo autorizado por la respectiva Ordenanza o Acuerdo.
Si bien las entidades territoriales se encuentran facultadas para definir el régimen salarial, debe tenerse en cuenta que de acuerdo con la Constitución y la Ley, no pueden crear o regular factores en forma distinta a la realizada por el Congreso y el Gobierno Nacional, pues al hacerlo excederían el marco de sus competencias.
En ejercicio de la facultad conferida por el artículo 12 de la Ley 4 de 1992, no le es dable a las Asambleas Departamentales o a los Concejos Municipales modificar o reglamentar de manera especial el concepto de salario, ni los factores que hacen parte del mismo.
El Decreto 1919 de agosto de 2002, definió el régimen de prestaciones sociales aplicable para los empleados públicos del nivel territorial.
Concluye que conforme con las disposiciones mencionadas, la prestación reconocida en las normas acusadas, contraria disposiciones superiores. Y de acuerdo con la Ley 4 de 1992, el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos del orden territorial le corresponde fijarlo al Gobierno Nacional.
NORMAS VIOLADAS
Como disposiciones violadas cita las siguientes:
Artículos 1, 2, 113, 121, 123 inciso segundo, 150 numeral 19 literales e) y f), 287, 313 numeral sexto de la Constitución Política.
Artículo 12 de la Ley 4 de 1992.
Artículos 1 y 5 del Decreto 1919 de 2002.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
➢ El Municipio de Medellín, contestó la demanda (fls. 109 a 141), y se opuso a las pretensiones con la siguiente argumentación:
En relación con la creación de la prima de vida cara, manifestó que ésta fue creada por el Acuerdo 22 del 11 de junio de 1943, como una bonificación para los empleados del Municipio de Medellín, con fundamento en el Artículo 169, numeral 4 de la Ley 4 de 1913, que otorgaba la facultad a los Concejos de fijar la remuneración de los empleados.
El Acuerdo 38 de septiembre 1 de 1944, le introdujo una modificación en cuanto al monto, y advierte que su pago será mes vencido.
A su vez el Acuerdo 74 de agosto 31 de 1945, modificó el Acuerdo 38, en el sentido de que la bonificación se llamaría prima móvil. Este Acuerdo se fundamentó para su expedición en el Artículo 169 de la Ley 4 de 1913, Ley 72 de 1926 y Ley 89 de 1936.
El Decreto 30 de 1950, la suspendió temporalmente debido al Estado de Sitio, conforme al Decreto 03590 de noviembre 14 de 1949. Y por medio del Acuerdo 28 de 1977, se revivió denominándose Prima de Vida Cara, excluyendo su pago para ciertos cargos como: Alcalde, Secretarios de Despacho, P., Contralor entre otros.
Y fue creada de nuevo por el Acuerdo 29 de 1978, para los funcionarios excluidos.
El Acuerdo 49 de 1989 modificó el Acuerdo 29 de 1978, haciendo retroactivo dicho pago para los funcionarios excluidos, y señaló que dicha prima constituiría factor salarial.
Con base en los antecedentes mencionados, concluye que la prima de vida cara constituye salario y no prestación social, ya que su pago se hace de manera habitual y periódica.
La competencia para el fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados del nivel territorial, estuvo dada inicialmente por el Artículo 197 de la Constitución de 1886.
Las Leyes 4 de 1913 (Art. 169), 72 de 1926 y 89 de 1936, apoyadas en la Constitución de 1886, fueron el fundamento para que el Concejo de Medellín, creara la prima de vida cara para los empleados municipales a través de los Acuerdos demandados. Así como los Decretos 1042 de 1978 y 1333 de 1986, artículo 291, el cual expresó: “Las situaciones jurídicas laborales definidas por disposiciones municipales, no se verán afectadas por lo establecido en los dos artículos anteriores”...
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