Sentencia nº 85001-23-31-000-2000-00202-01(19730) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 15 de Febrero de 2012
| Fecha | 15 Febrero 2012 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
FIJACION DE CRITERIOS Y CORRECCION DE ERRORES - No se accede al cargo del apelante / RECURSO DE APELACION - apelante unico
En este asunto la parte demandante y ahora recurrente solicitó en su demanda que se declarara la nulidad de la Circular 003-99 del 3 de marzo de 1999 expedida por la Caja Nacional de Previsión E.P.S., pretensión ésta que fue acogida en la sentencia que ahora se revisa y por consiguiente se debe concluir que el actor carece de interés para recurrir ésta decisión. El recurrente al sustentar el recurso de apelación se detiene a combatir las razones que adujo el Tribunal para declarar la nulidad de ese acto administrativo y como quiera que ésta era una de sus pretensiones y le prosperó, es evidente que al no poder atacar esa decisión la Sala no puede proceder al estudio del cargo con miras a confirmar o infirmar lo así decidido. Sin embargo esto no significa que ésta Corporación, con el propósito de fijar criterios y corregir errores conceptuales, no pueda pronunciarse sobre los fundamentos de la decisión si encuentra que esas motivaciones son protuberantemente equivocadas. Pero además si estos errores conceptuales pueden tener incidencia en otros puntos respecto de los cuales sí existe interés para recurrir, como ocurre en éste caso, la necesidad de fijar los criterios y enmendar los yerros se aquilata.
CONTRATACION ESTATAL - Terminacion unilateral
El artículo 365 de la Constitución Política señala que “los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado,” que es deber de éste “asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional,” que “podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares” y que “en todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios.” Esta preceptiva superior encuentra cabal desarrollo en la normatividad que regula la contratación estatal, en especial en el artículo 3º de la Ley 80 de 1993, al disponer que “los servidores públicos tendrán en consideración que al celebrar contratos y con la ejecución de los mismos, las entidades buscan el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboran con ellas en la consecución de dichos fines. Los particulares, por su parte, tendrán en cuenta al celebrar y ejecutar contratos con las entidades estatales que colaboran con ellas en el logro de sus fines y cumplen una función social que, como tal, implica obligaciones.” De otro lado la regulación, control y vigilancia de los servicios públicos que debe mantener el Estado se concreta en la contratación estatal en las cláusulas exorbitantes de terminación unilateral, interpretación y modificación unilateral, caducidad y sometimiento a las leyes nacionales consagradas en los artículos 14 y siguientes de la mencionada ley. Pues bien, de este conjunto normativo se deduce sin esfuerzo alguno que la contratación estatal persigue la prestación de los servicios públicos y que por consiguiente con ella se pretende fundamentalmente la satisfacción de intereses de carácter general. Así que entonces, una vez celebrado el contrato, la ejecución del objeto contractual resulta siendo la finalidad que debe ser atendida primordialmente por las partes contratantes y es por esto que resulta contrario a la prestación del servicio público y por ende al interés general la posibilidad de terminar los contratos estatales unilateralmente y de manera discrecional o ad nutum. Con otras palabras, las estipulaciones para dar por terminado el contrato unilateralmente y de manera discrecional, que hoy en día encuentran cabida con mayor vigor en el derecho privado, no son admisibles en los contratos estatales porque la prestación del servicio público y el interés general lo impiden. Aún más, pactar en un contrato estatal la posibilidad de darlo por terminado de manera discrecional o “a conveniencia” de una de las partes (así se haya convenido sólo a favor de la entidad contratante) también pone en evidencia que para celebrar ese negocio jurídico, la Administración desatendió el principio de la planeación. (…) Así que las terminaciones unilaterales y discrecionales de los contratos estatales no son admisibles y esta afirmación se corrobora fácilmente con sólo repasar las normas de la contratación estatal, en especial los artículos 17, 18 y 45 de la Ley 80 de 1993, de donde se desprende que la potestad que tiene la Administración para dar por terminado unilateralmente el contrato no es discrecional sino que está reglada, como toda actividad administrativa, y que debe ejercerse con fundamento en las expresas y precisas causas, y solo en ellas, que están previstas en la ley. En consecuencia no puede prohijarse aquella tesis que pregona el Tribunal al dar a entender que también pueden ser causas para terminar unilateralmente el contrato estatal aquellas que aunque no están previstas en la ley sí lo están en el contrato, pues a esto equivalen las argumentaciones que sobre el punto trajo el a quo. Y es aún mayor el desatino del Tribunal cuando sostiene que la Caja Nacional de Previsión E.P.S. no tenía la obligación de explicarle al contratista la decisión que iba a tomar ni de citarlo para que ejerciera su derecho de audiencia y de defensa pues tal aseveración, amen (sic) de ser una afrenta al debido proceso, desconoce, entre otros, el más elemental de los principios que rigen los actos administrativos: el deber de motivación. (…) Con otras palabras, todo lo anterior significa que la potestad exorbitante que tiene la Administración de dar por terminado el contrato no es una facultad discrecional sino que debe cimentarse en las causales previstas en la Ley y por consiguiente en ningún caso puede soportarse la decisión en una cláusula contractual que no tenga correspondencia con una causa legalmente prevista. Y como la determinación que haya de tomar la Administración debe verterse en un acto administrativo, éste no sólo debe ser comunicado sino que además debe ser debidamente motivado y en su producción ha debido hacerse efectivo el debido proceso permitiendo la audiencia y la defensa del contratista”.
FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTICULO 3
NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencia del 6 de abril de 2011, Expediente 19483.
PRINCIPIO DE PLANEACION EN LA CONTRATACION ESTATAL - Sujeción de la actividad estructuradora de la administración al principio de planeación
En efecto, si, de acuerdo con la normatividad, se persigue que los contratos del Estado deben ser “debidamente diseñados, pensados, conforme a las necesidades y prioridades que demanda el interés público,” un pacto semejante resulta siendo el mejor indicativo de la improvisación. Y es que “la ausencia de planeación ataca la esencia misma del interés general, con consecuencias gravosas y muchas veces nefastas, no sólo para la realización efectiva de los objetos pactados, sino también para el patrimonio público, que en últimas es el que siempre está involucrado en todo contrato estatal. Se trata de exigirles perentoriamente a las administraciones públicas una real y efectiva racionalización y organización de sus acciones y actividades con el fin de lograr los fines propuestos por medio de los negocios estatales. Si bien es cierto que el legislador no tipifica la planeación de manera directa en el texto de la Ley 80 de 1993, su presencia como uno de los principios rectores del contrato estatal es inevitable y se infiere: de los artículos 209, 339 y 341 constitucionales; de los numerales 6, 7 y 11 a 14 del artículo 25, del numeral 3 del artículo 26, de los numerales 1 y 2 del artículo 30, todos de la Ley 80 de 1993; y del artículo 2º del Decreto 01 de 1984; según los cuales para el manejo de los asuntos públicos y el cumplimiento de los fines estatales, con el fin de hacer uso eficiente de los recursos y obtener un desempeño adecuado de las funciones, debe existir un estricto orden para la adopción de las decisiones que efectivamente deban materializarse a favor de los intereses comunales.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA DE COLOMIBA - ARTICULO 209 / CONSTITUCION POLITICA DE COLOMBIA - ARTICULO 239 / CONSTITUCION POLITICA DE COLOMBIA - ARTICULO 241 / LEY 80 DE 1993 - ARTICULO 25 NUMERALES 6, 7, 11 A 14 / LEY 80 DE 1993 - ARTICULO 26 / LEY 80 DE 1993 - ARTICULO 26 NUMERAL 3 / LEY 80 DE 1993 - ARTICULO 30 NUMERALES 1 Y 2 / DECRETO 01 DE 1984 ARTICULO 2
PRINCIPIO DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO - Incumplimiento de la entidad contratante
En este sentido es de realzar el principio del equilibrio económico del contrato estatal pues mediante él, contrariamente a lo que cree el recurrente, más que protegerse el interés individual de una de las partes, se protege el interés general pues manteniendo las condiciones financieras del contrato se asegura la ejecución del objeto contractual. (…) Pero nótese que en últimas la institución del “equilibrio económico del contrato” persigue establecer y mantener la correspondencia cuantitativa entre los derechos y las obligaciones que surgen a favor y a cargo de cada una de las partes y por consiguiente su determinación, mantenimiento y restablecimiento, en su caso, dependerá de una ponderación global de la ecuación financiera del negocio, a partir de los diversos factores que la integran, y por consiguiente no puede limitarse o circunscribirse a la consideración de sólo algúno (sic) o algunos de los rubros o ítemes (sic) que lo componen. De no ser así podría llegarse eventualmente a restablecimientos económicos irreales o artificiosos toda vez que los rubros parcialmente considerados podrían mostrar alteraciones cuantitativas que finalmente resultarían compensadas en otros capítulos ítemes (sic) de tal suerte que finalmente lo que en verdad existiría, considerando el asunto de manera...
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