Sentencia nº 19001-23-31-000-1999-00780-01(20611) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 18 de Enero de 2012
| Fecha | 18 Enero 2012 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CERTIFICADO DE INCENTIVO FORESTAL CIF - Noción. Definición. Concepto. Fundamento / CERTIFICADO DE INCENTIVO FORESTAL CIF - Beneficiarios / CERTIFICADO DE INCENTIVO FORESTAL CIF - Manejo. Corporaciones Autónomas Regionales
Mediante la Ley 139 de 1994, se creó el Certificado de Incentivo Forestal CIF, para incentivar la reforestación y aprovechar los beneficios ambientales y sociales que ella genera. Su finalidad, de acuerdo con el artículo 1 de la dicha norma, es la de promover la realización de inversiones directas en nuevas plantaciones forestales de carácter protector-productor en terrenos de aptitud forestal. Según dicha ley, podrán acceder a este beneficio las personas naturales o jurídicas de carácter privado, entidades descentralizadas municipales o distritales, cuyo objeto sea la prestación de servicios públicos de acueducto y alcantarillado y entidades territoriales, que se comprometan a cumplir un Plan de Establecimiento y Manejo Forestal, mediante contrato celebrado para el efecto con las entidades competentes para la administración y manejo de los recursos naturales renovables y del ambiente. El instrumento a través del cual se hace efectiva dicha política en materia de medio ambiente, es el Certificado de Incentivo Forestal, que consiste en un documento otorgado por la entidad competente para el manejo y administración de los recursos naturales renovables y del medio ambiente, que da derecho a la persona beneficiaria a obtener directamente al momento de su presentación, las sumas de dinero que se fijen por parte de la entidad bancaria que haya sido autorizada para el efecto por FINAGRO. La implementación de esta política gubernamental, orientada por el Ministerio de Agricultura se realizó a través de las Corporaciones Autónomas Regionales, quienes se encargaron de convocar y escoger a los beneficiarios y también de celebrar con ellos los contratos antes referidos.
FUENTE FORMAL: LEY 139 DE 1994
CONTRATO - Certificado de Incentivo Forestal CIF / CERTIFICADO DE INCENTIRVO FORESTAL CIF - Incumplimiento del contrato de Certificado de Incentivo Forestal No. 145 de 1996 / CELEBRACION DEL CONTRATO - Acreditación / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO - Contratista
Ahora bien, de las pruebas allegadas al proceso se puede tener como acreditado la celebración del contrato entre las partes, así como también que en desarrollo del mismo, la contratista recibió la suma de $24.610.000, por concepto del primer desembolso pactado, para el establecimiento del proyecto. Se probó también con los informes rendidos por la interventoría, que el contrato fue incumplido por la contratista, ya que la visita al predio que debía ser reforestado, realizada dos años después de iniciada la ejecución sirvió para comprobar que no existía ninguna plantación y verificados nuevamente los documentos relacionados con el contrato, se evidenció que ni siquiera se llevó a cabo la primera fase, o presentación del Plan de Establecimiento y Manejo Forestal PEMF. De acuerdo con la información suministrada en el libelo petitorio -pero de la cual no reposa prueba alguna en el proceso- la contratista fue engañada por el interventor del contrato, a quien le entregó el dinero para que elaborara el PEMF y las plántulas necesarias para dar inicio al proyecto pero éste no volvió a aparecer, ante lo cual quedó en una situación que le impidió asumir las obligaciones a su cargo. Frente a lo planteado por la demandante, el fallador de primera instancia consideró que estaba acreditado el incumplimiento y que no podía eximirse de responsabilidad a la contratista por lo ocurrido con el interventor, en la medida en que esto no hacía parte de las obligaciones contenidas en el acuerdo negocial y en relación con la facultad de la entidad para declarar el incumplimiento, se precisó que ella emanaba de la misma Ley 139 de 1994, por ser la norma que regulaba este contrato de naturaleza especial. Ningún reparo le merece a esta S. dicha apreciación, ya que al tenor de lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley 139 de 1994, en los contratos celebrados entre el beneficiario del Certificado de Incentivo Forestal y la entidad que administre los recursos además de las obligaciones de cumplimiento del Plan de Establecimiento y Manejo Forestal, se pactarán las multas y otras sanciones pecuniarias que se podrán imponer al beneficiario en caso de incumplimiento parcial o total de sus obligaciones contractuales y las garantías que se consideren indispensables, sin perjuicio de las demás cláusulas obligatorias o facultativas previstas en el Decreto 222 de 1983 o en las disposiciones legales que los sustituyan, modifiquen o reformen. Se pactará en el contrato que, como consecuencia del incumplimiento del mismo declarado por la entidad respectiva, se podrá exigir el reembolso total o parcial, según sea el caso, de las sumas recibidas con fundamento en el Certificado otorgado.
FUENTE FORMAL: LEY 139 DE 1994
CONTRATACION ESTATAL - Derecho fundamental al debido proceso / DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO - Aplicación / DEBIDO PROCESO - Principio rector de la contratación estatal
De tiempo atrás se ha reconocido por esta Corporación que el artículo 29 de la Constitución Política donde se consagra el derecho fundamental al debido proceso, que cobija no sólo a los procesos sino a todas las actuaciones administrativas, rige también en materia contractual, con matices propios, pero cumpliendo actualmente su función garantística en esta materia, con la misma fuerza con que es observado en otros campos. Así lo consagró finalmente el artículo 17 de la Ley 1150 de 2007, según el cual, el debido proceso será un principio rector en materia sancionatoria de las actuaciones contractuales y en tal virtud, las entidades podrán imponer las multas que hayan sido pactadas con el objeto de conminar al contratista a cumplir con sus obligaciones, pero dicha decisión deberá estar precedida de audiencia del afectado, que deberá tener un procedimiento mínimo que garantice el derecho al debido proceso. Sin perjuicio de la consagración legal de esta garantía, ya por vía jurisprudencial se había llegado a la misma conclusión y se venía exigiendo su plena observancia en todos los procedimientos contractuales.
NOTA DE RELATORIA: Sobre el debido proceso como principio rector de la contratación estatal, consultar sentencia de junio 23 de 2010, exp. 16367
CONTRATACION ESTATAL - Contrato de Certificado de Incentivo Forestal / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO - Actos administrativos / ACTOS ADMINISTRATIVOS - Expedidos con violación al debido proceso
Del material probatorio arrimado al proceso se puede establecer que de manera previa a la expedición de las Resoluciones mediante las cuales se declaró el incumplimiento y se hizo efectiva la cláusula penal pecuniaria, se remitieron varias comunicaciones a la contratista, pero todas fueron para solicitarle aportar documentos o presentar el PEMF que no había sido entregado a la entidad, pero en ninguna de ellas se le informó de la existencia de una actuación administrativa, a la que debería concurrir con el fin de hacer valer sus derechos. (…) es evidente que se vulneraron los derechos de la contratista porque no se garantizó un trámite que respetara las formas propias del proceso, es decir, que la sanción se impuso de plano ya que en la práctica el primer acto administrativo que profirió la entidad fue aquel en el cual declaró el incumplimiento y decidió aplicar la cláusula penal pecuniaria y hacer efectiva la póliza de cumplimiento del contrato, que como antes se dijo estuvo soportada únicamente en el informe presentado por el interventor, del cual tampoco se le dio traslado a la contratista, para que se pronunciara al respecto. No hubo en este caso ningún procedimiento previo, en el cual la señora W.G. hubiera podido exponer su situación, aportar las pruebas que respaldaran su dicho y tratar de encontrar soluciones conjuntas para llevar a término lo pactado, lo cual, vale la pena señalar, habría redundado en beneficios para la entidad, ya que ésta también resultó afectada por la actuación del interventor del contrato, que al parecer alteró informes e indujo en error a la CRC respecto de la ejecución del contrato. Según el artículo 28 del CCA., la comunicación a los afectados con la actuación iniciada de oficio debe expresar la existencia de la actuación y el objeto de la misma y la jurisprudencia de esta Corporación ha permitido concluir que dicha comunicación la constituye aquella que a lo largo de la ejecución del contrato se cruzan las partes del negocio en el sentido de reprochar una conducta o acto de ejecución del negocio, pero ella debe contener claramente el objeto de la inconformidad, con la indicación de la necesidad de que manifieste su posición frente a las imputaciones de la entidad y el derecho a presentar las pruebas que pretende hacer valer o la oportunidad de controvertir las que posea la entidad, amén de las sanciones que podrían imponerse al culminar la actuación. De igual forma, resulta necesario precisar que el debido proceso no se entiende garantizado por el hecho de haber tenido el interesado la oportunidad de interponer los recursos de la vía gubernativa (…) Así las cosas, es evidente que la sanción impuesta lo fue con violación del debido proceso ya que no sólo no hubo trámite previo a la decisión contenida en la Resolución 976, sino que ésta estuvo soportada únicamente en lo manifestado por el interventor del contrato sin contradicción de la parte interesada, razón por la cual, se anularán los actos administrativos demandados, y no se extenderá el pronunciamiento a los demás argumentos del recurso de apelación, esto es, la falta de competencia de la entidad para declarar el incumplimiento y la falta de competencia temporal para imponer la sanción pecuniaria, al considerar que su estudio es innecesario.
FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 28
CONTRATACION ESTATAL - Perjuicios materiales y morales / RECONOCIMIENTO DE...
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