Sentencia nº 11001-03-27-000-2008-00009-00(17022) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 20 de Septiembre de 2011
| Fecha | 20 Septiembre 2011 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Materia | Derecho Fiscal,Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
PRINCIPIO DE LEGALIDAD – Alcance Constitucional / SERVIDORES PUBLICOS – Límites para el ejercicio de sus funciones / ACTIVIDAD BURSATIL FINANCIERA Y ASEGURADORA – Son de interés público y sólo se pueden ejercer con autorización del Estado / SUPERINTENDENCIA FINANCIERA – Naturaleza. Funciones. Tiene facultad de policía administrativa / CAPTACION MASIVA Y HABITUAL DE DINEROS – La superfinanciera puede decretar medidas cautelares para proteger los recursos del público / TARJETAS PREPAGO – Este medio de captación de dinero es indiferente para que la superfinanciera ejerza control sobre dicha actividad
El principio constitucional de legalidad indica que los particulares únicamente son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución Política y las leyes de la República, y los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones (art. 6, C.P.), y que todas las personas son titulares del derecho fundamental al debido proceso, según el cual nadie podrá ser juzgado sino de conformidad con leyes preexistentes al acto que se le imputa (art. 29, C.P.). En virtud del anterior principio, los servidores públicos sólo pueden hacer lo que estrictamente les está permitido por la Constitución, las leyes y sus reglamentos, pues quien detenta potestades públicas debe estar legitimado en sus actos, lo cual sólo se logra si existe normativa habilitante para el servidor público, lo que implica que solo pueda actuar, en ejercicio de sus funciones, conforme con las disposiciones que prevén la competencia funcional que posibilita las actuaciones propias de la Administración en razón de la competencia atribuida. La Constitución Política consagra, en su artículo 335, que las actividades financiera, bursátil y aseguradora, y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de captación a las que se refiere el literal d) del numeral 19 del artículo 150, son de interés público; por ello, se señala que estas actividades solamente pueden ser ejercidas con previa autorización del Estado, según lo establezca la ley. Esta función la ejerce por intermedio de la Superintendencia Financiera, organismo técnico adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía financiera y administrativa, y patrimonio propio. es claro para la Sala que las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos del público, son de interés público, y sólo pueden ser realizadas previa autorización del Estado, por instituciones sujetas a un régimen reglado, las que, precisamente, gozan de habilitación para ejercer tales actividades, siempre que se sujeten al cumplimiento de especiales requisitos en materia de constitución y funcionamiento. En tal sentido, le compete a la hoy Superintendencia Financiera de Colombia, como organismo técnico de carácter administrativo, evitar que personas no autorizadas conforme a la ley, ejerzan actividades propias de las entidades vigiladas, así como también supervisar, de manera integral, las operaciones de las instituciones sometidas a su control, con el fin de velar por el cumplimiento de las normas que las regulan, asegurando la confianza pública en el sistema financiero. En el ámbito de las facultades de policía administrativa de que está investida, la Superintendencia Financiera de Colombia tiene competencia para imponer medidas cautelares frente a una disfrazada captación masiva y habitual de dineros del público, sin que el actor pueda aducir que por su objeto social (venta de tarjetas prepago al público en general), se sustraía de la inspección y vigilancia que detenta aquella, por cuanto el Decreto 4327 de 2005, que se refiere a que dicho control se ejerce sobre las personas que realicen actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del público, no lo está limitando por el medio con el cual se realiza la actividad, sino que lo direcciona hacia actividades propias de las instituciones que integren el sistema financiero, con mayor razón si lo hacen abusivamente, que para el caso en mención fue la captación de recursos del público.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 335 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 150 NUMERAL 19 LITERAL D / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 29 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 6
REGISTROS CONTABLES – Deben guardar relación con los libros de contabilidad / SOPORTES CONTABLES – Requisitos / BALANCE GENERAL Y DE ESTADO – Para que sirvan de prueba debe estar respalda por los respectivos soportes contables
La Sala precisa que el Decreto 2649 de 1993, especifica los principios contables generalmente aceptados, así como también el conjunto de conceptos y reglas que se deben observar al registrar los datos contables de un ente económico. Es así que los registros en los libros y los soportes deben guardar la debida correspondencia, habida cuenta que la contabilidad constituye un todo indivisible e integral. El artículo 123 ibídem señala que los hechos económicos deben documentarse mediante soportes, de origen interno o externo, debidamente fechados y autorizados por quienes intervengan en ellos o los elaboren. Los soportes deben adherirse a los comprobantes de contabilidad respectivos o, dejarse constancia en éstos de tal circunstancia, conservarse archivados en orden cronológico y de tal manera que sea posible su verificación. Los soportes pueden conservarse en el idioma en el cual se hayan otorgado, así como ser utilizados para registrar las operaciones en los libros auxiliares o de detalle. Así las cosas, le asistió razón a la Administración cuando desestimó la prueba contable (el balance general y el estado de resultados a 30 de junio de 2007), allegada en vía gubernativa, por no presentarla debidamente soportada. En esta instancia no se mejoró la prueba. El actor se limitó a aducir que no había sido tenido en cuenta, sin entrar a señalar los documentos y/o los datos que la prueba no valorada ofrecería para evidenciar que la contraprestación principal de las Tarjetas Prepago DMG es el suministro de bienes y servicios.
CAPTACION DE RECURSOS – Es el objeto de control e inspección de la Superintendencia Financiera / SUPERINTENDENCIA FINANCIERA – Tiene facultad para imponer medidas cautelares / TARJETAS PREPAGO – No restringe la facultad de inspección de la Superintendencia / PRINCIPIO DE LA LIBERTAD ECONOMICA – Alcance constitucional. No se vulnera por la practica de medidas cautelares por parte de la Superintendencia financiera / DMG – La intervención que hizo la superintendencia fue con fundamento en la captación ilegal de dineros públicos no el medio a través del cual lo hacia
Frente al primero de los aspectos planteados por el actor, consistente en que la actividad comercial de venta de tarjetas prepago no se encuentra reglamentada en el país, y, en consecuencia, no se le puede exigir que obtenga una autorización para desarrollarla, ni ser objeto de inspección y vigilancia por parte de la Superintendencia, la Sala puntualiza que fue la captación de recursos del público lo que cuestionó la entidad de control, y reitera que ésta dentro de las facultades de policía administrativa la competencia para imponer medidas cautelares frente a dicha práctica, sin que el actor se pueda excusar en que su objeto social se circunscribe a la venta de tarjetas prepago al público en general, para sustraerse de la inspección y vigilancia que detenta aquella, por cuanto dichas medidas de control, según el Decreto 4327 de 2005, están dirigidas a las personas que realicen actividades financiera, bursátil o aseguradora, e involucran cualquier otra actividad relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del público. No las restringe el medio con el que realiza la actividad sino el ejercicio de la misma. En cuanto a la vulneración de la libertad económica, se debe precisar que este principio está consagrado en el artículo 333 constitucional, y en la sentencia C- 263 de 2011 la Corte Constitucional lo definió como “la facultad que tiene toda persona de realizar actividades de carácter económico, según sus preferencias o habilidades, con miras a crear, mantener o incrementar su patrimonio”. En este sentido, el artículo 333 de la Constitución dispone (i) que la actividad económica y la iniciativa privada son libres dentro de los límites del bien común, (ii) que “la libre competencia es un derecho de todos” y (ii) que para el ejercicio de estas libertades “nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de la ley”. Así mismo ese órgano judicial expresó que el artículo 333 reconoce dos tipos de libertades: la libertad de empresa y la libre competencia. Respecto a la primera señaló que comprende la facultad de las personas para afectar o destinar bienes de cualquier tipo a la realización de actividades económicas para la producción e intercambio de bienes y servicios. En cuanto a la libre competencia manifestó que consiste en la facultad que tienen todos los empresarios de orientar sus esfuerzos, factores empresariales y de producción a la conquista del mercado, en un marco de igualdad de condiciones. Si bien es cierto que existe en nuestro medio libertad económica y de iniciativa privada, también lo es que éstos no son derechos absolutos, y que la propia Constitución Política los limita en función de proteger el bien común, el interés general, en este caso de “unos ahorradores o inversionistas” que cayeron en las garras de DMG, que los esquilmó sin piedad, y pretendía seguir haciéndolo. De la interpretación literal que de dicho precepto hace la accionante se concluiría que las entidades que administran tarjetas prepago no estarían incluidas dentro de las que son objeto de vigilancia e inspección, sin embargo, a este resultado solamente se llegaría partiendo...
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