Sentencia nº 11001-03-27-000-2002-0080 –01 13432 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 9 de Diciembre de 2004 - Jurisprudencia - VLEX 410737382

Sentencia nº 11001-03-27-000-2002-0080 –01 13432 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 9 de Diciembre de 2004

Fecha09 Diciembre 2004
EmisorSECCIÓN CUARTA
MateriaDerecho Fiscal,Derecho Público y Administrativo
Tipo de documentoSentencia

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera Ponente: MARIA INES ORTIZ BARBOSA

Bogotá D.C., nueve (9) de diciembre de dos mil cuatro (2004)

Radicación: 11001-03-27-000-2002-0080 –01 13432 (ACUMULADOS 13434 Y 13502)

Actores : J.P.L. Y OTROS.

Demandado: INVIMA DIAN

Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD.

FALLO

Decide la Sala sobre las demandas presentadas separadamente por los ciudadanos J.P.L., P.E.S.P. y C.C.C. y la Asociación de Industrias Farmacéuticas Colombianas - Asinfar, en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso administrativo, contra la Circular No. 001 de 2002 expedida conjuntamente por el INVIMA y la DIAN.

A solicitud de la apoderada judicial del INVIMA se decidió, mediante auto de 4 de agosto de 2002 la acumulación de los procesos 13434 y 13502 al 13432.

Los actores J.P.L. y la Asociación de Industrias Farmacéuticas Colombianas - Asinfar, impetran la nulidad de la Circular Conjunta No. 001 de 2002 expedida por el INVIMA y la DIAN, mientras que P.E.S.P. y C.C.C., la nulidad del numeral 2° del mismo acto administrativo.

Los demandantes consideran vulneradas las siguientes normas:

  1. Artículos 424 del Estatuto Tributario, 2° Decreto 677 de 1995 y del Decreto 1290 de 1994.

  2. Artículos 95 y 209 de la Constitución Política, y del Código Contencioso Administrativo, 245 de la Ley 100 de 1993, 2-2, 4 y 10 del Decreto 1290 de 1994 y 424 y 683 del Estatuto Tributario.

  3. Artículos 121, 150-12, 189 y 338 de la Constitución Política, 245 de la Ley 100 de 1993, Decreto 1290 de 1994, Decreto 1071 de 1999, Decreto 624 de 1989, 1 III a. del Decreto 2800 de 2001, 1 y 2 del Decreto 3075 de 1997 y del Decreto 677 de 1995.

El concepto de la violación se sintetiza así:

El artículo 424 del Estatuto Tributario señala que se excluyen del IVA determinados bienes y no posiciones arancelarias. La calidad de un bien sólo puede ser establecida por la entidad oficial que cuente con los recursos humanos, técnicos y económicos para estudiar la composición de cada producto y definir su naturaleza, la que recae en el INVIMA de conformidad con el artículo 2° del Decreto 1290 de 1994. Es ilegal e inconstitucional que la naturaleza de un producto expresada en el registro sanitario no tenga plenos efectos para todos los organismos estatales y en especial frente a la DIAN.

La DIAN clasifica como cosméticos, desodorantes y alimentos, bienes que han sido calificados como medicamentos por el INVIMA y de ello deriva un tratamiento fiscal en materia del IVA que no le corresponde y procesos de liquidación oficial que la Jurisdicción Contencioso Administrativa ha resuelto de manera favorable a los contribuyentes. Lo que pretende la norma acusada es "legitimar" un procedimiento que en el pasado ha desestimado el Consejo de Estado.

El impuesto sobre las ventas por ser indirecto, no consulta la capacidad contributiva del sujeto pasivo, por lo que gravar con ese tributo un medicamento, es una carga que el legislador de manera expresa ha querido evitar.

De acuerdo con el artículo 121 de la Constitución Política las actuaciones de todas las autoridades del Estado deben estar conforme a la ley, por tanto la misión de todos los funcionarios públicos se encuentra reglamentada, sus facultades están regladas y en tal virtud les es permitido actuar sólo de conformidad al orden legal.

La DIAN y el INVIMA no podían trasladar competencias a través de circular y menos aún desconocer funciones que corresponden a cada una de estas entidades. Incurrieron en extralimitación en las funciones.

La Ley 100 de 1993 en el artículo 245 ordenó la creación del INVIMA, con el objeto de que ejecutase "las políticas en materia de vigilancia sanitaria y de control de calidad de medicamentos, productos biológicos, alimentos, bebidas, cosméticos, dispositivos y elementos médico-quirúrgicos, odontológicos, productos naturales homeopáticos y los generados por biotecnología, reactivos de diagnóstico, y otros que puedan tener impacto en la salud individual y colectiva. El Decreto 1290 de 1994 desarrolló una serie de funciones dentro de las cuales se encuentra la de realizar el control sanitario de todos los productos".

El Decreto 1290 de 1994 desarrolló una serie de funciones dentro de las cuales se encuentra la de realizar el control sanitario de todos los productos contemplados en el artículo 245 de la Ley 100 de 1993 y otorgar el registro sanitario de los mismos.

Esta entidad cumple funciones científicas y técnicas orientadas a preservar la salud mediante el control y vigilancia, entre otros de los medicamentos, funguicidas y plaguicidas de uso doméstico.

En contraste con estas funciones, el Decreto 1071 de 1999 en el artículo 5° dice cuales son las competencias asignadas a la DIAN. Pese a que le corresponde realizar la clasificación arancelaria, su actividad no trasciende el ámbito científico y técnico que debe ser desarrollado por una entidad especializada en estos conocimientos, como lo es el INVIMA.

En la circular demandada, sin fundamento normativo, la DIAN asume competencias y funciones que no le corresponden y el INVIMA permite que se pierda el carácter idóneo de los registros sanitarios para determinar la naturaleza de los productos al aceptar que el estudio científico realizado, no necesariamente coincida con la clasificación establecida en el arancel de aduanas.

Se pregunta cuáles son los supuestos en que un alimento deja de serlo para convertirse en medicamento y cuáles para que un medicamento se convierta en alimento, así mismo sobre las calidades científicas, técnicas del producto que determinan su naturaleza y si son los fines arancelarios y tributarios los que la orientan.

En la circular el INVIMA le otorga a la DIAN la facultad para desconocer la naturaleza de los productos que ella misma ha clasificado. La exclusión del IVA establecida en el artículo 424 del Estatuto Tributario, responde no al mero capricho del legislador sino a medidas económicas y políticas determinadas por el Estado, tendientes a promover y estimular determinados sectores económicos, como los medicamentos de la partida arancelaria 30.04 en la que se evidencia la intención de fomentar el desarrollo del sector farmacéutico, porque la producción de medicamentos es esencial para la satisfacción de las necesidades de salud.

Se trasgrede así el principio de legalidad que debe imperar en materia tributaria y el de seguridad jurídica porque el contribuyente que puede ser un laboratorio farmacéutico, no sabe de antemano, si el producto médico por él fabricado y aprobado sanitariamente por el INVIMA como tal, va a ser objeto del gravamen del IVA al ser clasificado en el arancel de la DIAN.

Además es contrario a los principios de clasificación establecidos en el artículo 1° III a. del Decreto 2800 de 2002 que la DIAN mediante la circular conjunta pretenda arrogarse la potestad de clasificar medicamentos como alimentos y viceversa contrariando su naturaleza y su esencia, puesto que éstas no pueden cambiarse por capricho. Una regla de lógica enseña que una cosa no puede ser y no ser al mismo tiempo.

Mediante el Decreto 3075 de 1997, el Gobierno reglamentó parcialmente la Ley 9 de 1979, sus disposiciones son de orden público. En él se define, específicamente el concepto de alimentos, luego no es posible que la DIAN contrariando las definiciones legales y la clasificación del INVIMA concluya que para efectos tributarios y aduaneros, un alimento puede no serlo.

Adicionalmente el Decreto 677 de 1995 define en su artículo 2° el concepto de "medicamento" el que no sólo tiene pretensiones científicas o sanitarias sino que se extiende a todas aquellas actividades relacionadas tanto con su producción, importación, exportación, actividades sobre las cuales han pretendido diferenciar la DIAN y el INVIMA, función que se encuentra a su cargo porque le corresponde otorgar el registro sanitario.

La circular acusada es violatoria del articulo 209 de la Constitución pues no obedece a los principios que rigen la función pública, tales como moralidad, eficiencia, economía, celeridad e imparcialidad ni a la coordinación interinstitucional.

El principio de moralidad porque la única finalidad del acto demandado fue dotar a la DIAN de herramientas jurídicas para afrontar los litigios que versan sobre diferencias entre la clasificación arancelaria de un bien como alimento y la calificación técnico científica que del mismo hace el INVIMA como medicamento, litigios en los cuales la DIAN ha obtenido resultados adversos.

Los principios de celeridad y de economía por cuanto con el acto acusado se pretende que los productores, comercializadores y/o importadores de productos vigilados por el INVIMA que por lo mismo debieron tener licencias o registros sanitarios ante esa entidad, deban no sólo atender a la calificación técnica que ella hizo, sino a que la DIAN la haga para efectos arancelarios y fiscales.

El principio de imparcialidad al expresar la circular que la calificación técnico científica del INVIMA no necesariamente debe coincidir con la clasificación arancelaria que de los mismos productos realice la DIAN. Se le permite a la DIAN a su arbitrio disentir de la calificación del INVIMA, lo que a todas luces es irregular.

El principio de coordinación interinstitucional sólo se respetaría si la DIAN no desconoce la competencia especial del INVIMA sobre los productos que éste vigila y controla y no intenta usurparla a partir de un acto administrativo ilegítimo, pues no existe disposición legal que autorice a la DIAN para calificar la naturaleza de un bien sometido a control sanitario. El inconveniente más notorio es que se pone en primer lugar el interés recaudatorio de la DIAN sobre el interés por la salud de los colombianos que debe preservar el INVIMA.

El artículo 2° del C.C.A. se trasgrede con la circular demandada porque a partir de criterios errados e incompletos se...

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