Sentencia nº 110010324000200800256-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 13 de Marzo de 2013
| Fecha | 13 Marzo 2013 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejera Ponente, M.C.R. LASSO
Bogotá, D.C., trece (13) de marzo de dos mil trece (2013)
Ref.: Expediente 110010324000200800256-00
AUTORIDADES NACIONALES
Actor: LUIS RUEDA GÓMEZ
Se decide en única instancia, la acción de nulidad interpuesta por el ciudadano L.R.G. contra el Decreto 4444 de 2006 (13 de diciembre) , “por el cual se reglamenta la prestación de unos servicios de salud sexual y reproductiva”
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LA DEMANDA
1.1. El acto acusado
El 10 de julio de 2008, el ciudadano L.R.G. actuando en nombre propio y en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, solicitó se declare la nulidad del Decreto 4444 de 2006 (13 de diciembre), por el cual el Presidente de la República, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales y, en especial, de las previstas en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y los artículos 1° de la Ley 10 de 1990, 154 y 227 de la Ley 100 de 1993, y 42 de la ley 715 de 2001, “reglamenta la prestación de unos servicios de salud sexual y reproductiva”.
1.2. Normas violadas y concepto de la violación
El actor alega que el Decreto acusado viola los artículos 48, 152 (literal a), 150 (numeral 3°) y 189 (numeral 11) de la Constitución Política; y 171 (numeral 1°) de la Ley 100 de 1993.
Primer cargo: Violación directa, ostensible y manifiesta del artículo 189, numeral 11 de la Constitución Política.
Argumenta el actor que el P. de la República extralimitó la facultad reglamentaria que le otorga el artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política, en la medida en que las leyes que se invocan como fundamento para su expedición, no autorizan al Ejecutivo para regular temas que se encuentran fuera de su órbita.
En estos términos, señala que la Corte Constitucional, en sentencias C-302 de 1992, C-028 de 1997 y C-512 de 1997 estableció que la facultad reglamentaria no es absoluta, porque encuentra su límite y radio de acción en la Constitución y en la ley, por lo tanto no puede alterar o modificar el contenido y espíritu de la ley, ni reglamentar leyes que no ejecuta la administración, ni reglamentar materias cuyo contenido esté reservado al legislador, por cuanto dicha potestad reglamentaria, se caracteriza por ser un atributo indispensable para que la administración cumpla su función de ejecución de la ley.
Segundo cargo: Violación flagrante también de los artículos 189, numeral 11, de la Constitución Política y 171, numeral 1º, de la Ley 100 de 1993.
Argumenta que la facultad del Presidente de la República consistente en ejercer la potestad reglamentaria para la cumplida ejecución de las leyes, supone necesariamente que la facultad reglamentaria se restrinja al contenido expreso de las normas que se reglamentan, sin excederla ni modificarla. El reglamento en ningún caso puede ir más allá de lo que se reglamenta, pues de hacerlo, no sería para su cumplida ejecución.
Indica que el Consejo de Estado, en auto de 14 de junio de 1963, sostuvo que los decretos que se expidan en ejercicio de la potestad reglamentaria, deben limitarse a dar vida práctica a la ley que tiende a desarrollar y que por ello, sólo puede desenvolver lo que explícitamente e implícitamente está comprometido en la ley, por tanto, no pueden introducir normas que no se desprendan natural o lógicamente de sus disposiciones, pues lo contrario implica una extralimitación de funciones y constituye invasión en el campo propio del legislador.
Aduce que la Corte Constitucional mediante las sentencias C-512 de 97 y C-320 de 1999 precisó que la potestad reglamentaria no es absoluta, sino que se ejerce en la medida en que exista ley, es decir que existen ciertos límites, que no son otros que la Constitución y la Ley. De tal manera que, cualquier exceso en el uso de la facultad reglamentaria por parte del Ejecutivo, se traduce en inconstitucionalidad.
Sostiene que la sentencia en que se funda el acto acusado no contiene en ninguno de sus apartes temas relacionados con el derecho fundamental a la objeción de conciencia, financiamiento de los abortos que se realizarán en cumplimiento de la misma y régimen sancionatorio, como sí lo enuncia el Decreto 4444 de 2006 en sus artículos 4°, 5°, 6° y 7°, al establecer que los abortos serán “de cargo de la unidad de pago por capitación del respectivo régimen” y al reglamentar y limitar el derecho de objeción de conciencia como una decisión individual y no institucional, de aplicación exclusiva a los prestadores directos y no al personal administrativo, circunstancias que a juicio del actor, alteran y modifican el contenido y espíritu de la ley.
Respecto de la violación del artículo 171 (numeral 1°) de la Ley 100 de 1993, precisa que dicha norma otorga al Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, competencia para definir lo relacionado con el Plan Obligatorio de Salud –POS-, tanto en el régimen contributivo como en el régimen subsidiado, disposición que se invoca como fuente de facultades para proferir el Decreto 4444 de 2006, razón por la cual es clara la extralimitación de funciones invocadas en la medida que ni el Ministerio de Protección Social, ni el Gobierno Nacional, tienen facultades para hacer incorporaciones en el POS, ni para exigir la financiación del aborto a través de dicho plan.
Tercer cargo: Violación flagrante de los artículos 48, 152 literal a) y 150 (numeral 3) de la Constitución Política.
Dice que temas como la objeción de conciencia, la financiación y pago de los abortos que se llegaren a realizar al amparo de la sentencia C- 355 de 2006 y el régimen sancionatorio, deben ser regulados mediante leyes debidamente expedidas por el Congreso de la República y no a través de normas de categoría inferior a la ley, como sería el caso de hacerlo por un decreto reglamentario.
En materia de seguridad social en salud, la Ley 100 de 1993, facultó al Gobierno Nacional para que, por vía de un decreto, modifique el POS, facultad que la Corte Constitucional, confió al legislador, por recaer bajo la órbita exclusiva de la ley, en sentencia C-791 de 2002.
Sobre el derecho fundamental a la objeción de conciencia, la Constitución Nacional, reservó tal potestad para su reglamentación al legislativo y, por tratarse de derechos fundamentales de las personas, requiere una ley estatutaria
Entonces, el acto acusado, viola las disposiciones constitucionales al reglamentar temas como servicio público de seguridad social y al derecho a la objeción de conciencia,
Concluye que el Decreto 4444 de 2006 es una norma expedida con evidente abuso de la facultad reglamentaria otorgada al Presidente de la República, pues da la impresión que el ejecutivo tuvo conciencia de la invasión de las órbitas exclusivas del legislador, al momento de proferirlo.
1.3. Coadyuvancias e intervienientes
1.3.1. El ciudadano C.E.C.O. coadyuva la demanda contra el Decreto 4444 de 2006, argumentando la violación del artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política, toda vez que al examinar las leyes citadas como sustento jurídico por el Presidente para dictar el decreto acusado y ejercer así la facultad reglamentaria, conferida por el artículo 189 numeral 11 de la C.P., se encuentra que ninguna de dichas leyes hace referencia a la materia a la cual se refiere el decreto reglamentario; en efecto, ninguna de esas leyes se relaciona ni se refiere al aborto o al llamado IVE, ni a la objeción de conciencia, ni a la financiación del costo de los abortos, ni a un régimen sancionatorio para quienes incumplan las normas del decreto.
Resulta evidente que con el decreto acusado no se pretendió reglamentar ninguna de las leyes invocadas inicialmente, sino una sentencia de la Corte Constitucional, lo cual viola el artículo 189 numeral 11 de la C.P. porque se reitera, no se dictó un decreto reglamentario para lograr la cumplida ejecución de una ley sino de una sentencia, lo cual significa que se presentó una desviación de la facultad reglamentaria otorgada al Presidente de la República.
La anterior afirmación se encuentra soportada en la sentencia de la Corte Constitucional C-512 de 1997, la cual establece que la facultad reglamentaria del Presidente de la República “no es absoluta, pues ella se ejerce en la medida en que exista ley” y concluye que, “la facultad reglamentaria del ejecutivo puede ser en algunos casos constitucional o institucional”.
Asimismo considera violado el artículo 18 de la Constitución Política, por considerar que los artículos 5º y 6º de la norma acusada reglamentan y limitan el derecho fundamental a la objeción de conciencia, al pretender que no lo pueden invocar ni el personal administrativo ni las instituciones, aceptándolo solo para prestadores directos. Esas limitaciones van en clara contradicción con el artículo 18 de la Carta y el artículo 18 de la Convención Interamericana de Derechos Humanos de San Francisco, que no contemplan ni excepciones, ni limitaciones algunas, ni diferencia entre personas naturales e instituciones o personas jurídicas.
1.3.2. La ciudadana M.C.S. interviniente dentro del proceso de la referencia argumenta que la sentencia C-355 de 2006 legalizó la figura jurídica del aborto voluntario, dentro de los tres supuestos establecidos en la providencia, generando un impacto enorme dentro del sistema general de salud y por consiguiente, en el ordenamiento jurídico colombiano.
Afirma que no es cierto, que el P. de la República haya emitido el decreto acusado en virtud de la Ley 10 de 1990, la Ley 100 de 1993 y 715 de 2001, pues lo que hizo la sentencia aludida fue legalizar una figura jurídica que hasta ese entonces era inexistente y en ese sentido, para poder ejercer la potestad reglamentaria establecida en el artículo 189 numeral 11 de la C.P. es necesario la existencia de una ley emanada del Congreso de la República. Dicho de otra manera, comoquiera que la figura del aborto voluntario antes del fallo de la Corte Constitucional era penalizado, lo...
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