Sentencia nº 11001-03-28-000-2010-00031-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN QUINTA, de 7 de Febrero de 2013 - Jurisprudencia - VLEX 432128234

Sentencia nº 11001-03-28-000-2010-00031-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN QUINTA, de 7 de Febrero de 2013

Fecha07 Febrero 2013
EmisorSECCIÓN QUINTA
MateriaDerecho Constitucional
Tipo de documentoSentencia

ACCION DE NULIDAD - No tiene por objeto juzgar la legalidad de actos de la administración involucrados en el trámite de reforma constitucional / ACCION DE NULIDAD - No tiene por objeto juzgar la legalidad de actos expedidos por autoridades administrativas en cumplimiento de una función legislativa / SANCION POR VIOLACION DE TOPES DE FINANCIACION EN REFERENDO - Es susceptible de control por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo

Respecto a la excepción planteada por el señor Procurador, relativa a la falta de competencia del Consejo de Estado para conocer de la acción de simple nulidad entablada en contra de la Resolución No. 001 del 12 de noviembre de 2001, resulta de gran importancia, previo a cualquier otra consideración, identificar los elementos establecidos por esta Corporación con el fin de determinar si el control de legalidad y constitucionalidad sobre un acto de la administración compete al H. Consejo de Estado o a la H. Corte Constitucional. Como bien lo expuso el representante del Ministerio Público, en varias oportunidades el Consejo de Estado ha concluido que no es competente para juzgar la legalidad de actos de la administración involucrados en el trámite de reforma constitucional. Lo anterior, por encontrar dos elementos fundamentales confluyentes en los actos impugnados: (i) que se trate de actos de trámite que hacen parte inescindible del procedimiento de ley convocante a referendo, sobre los cuales, recaería posteriormente un control automático e integral de constitucionalidad y; (ii) que los actos acusados hubieren sido expedidos por autoridades administrativas pero en cumplimiento de una función legislativa. Así las cosas, se evidencia que en la Resolución No. 001 del 12 noviembre de 2009, no concurre ninguno de los parámetros establecidos que ameriten declarar probada la falta de competencia de esta Corporación para fallar el sub judice, lo anterior, habida cuenta que el acto demandado no hace parte inescindible del procedimiento complejo de reforma constitucional y que tampoco fue expedido en ejercicio de función legislativa, todo lo contrario, se trata de actuación administrativa independiente, si se quiere paralela, con miras a revisar, desde un punto de vista sancionatorio, la conducta de los miembros del Comité de Promotores por la violación a los topes de financiación establecidos dentro del proceso de recolección de firmas de apoyo para la Iniciativa Legislativa Popular. Por lo anterior, la excepción de falta de competencia del Consejo de Estado para conocer de la acción de nulidad en contra de la resolución expedida por el Consejo Nacional Electoral no prospera.

ACCION DE NULIDAD - Acto de contenido electoral / EXCEPCION DE COSA JUZGADA - Elementos para su configuración / EXCEPCION DE COSA JUZGADA - La declaratoria de inconstitucionalidad de la Ley 1354 de 2009, no comprende examen de legalidad del procedimiento sancionador individual surtido

El señor P. propone como excepción la cosa juzgada constitucional apoyado en que en la sentencia C-141 del 2010: (i) se declaró inexequible totalmente la Ley 1354 de 2009 y; (ii) se hizo un control de constitucionalidad íntegro de dicha norma. Frente al particular debe recordarse que para verificar la existencia de cosa juzgada se atiende a cuatro parámetros: i) La existencia de un nuevo proceso, una vez ya se ha ejecutoriado la sentencia, ii) Identidad jurídica de las partes o la existencia de cosa juzgada erga omnes, iii) Identidad de objeto, es decir las pretensiones y declaraciones que se reclaman a la justicia, y iv) Idéntica causa, entendida como la razón por la cual se demanda. La Sala considera que respecto de la Resolución No. 001 del 12 de noviembre de 2009, no ha operado el fenómeno procesal de la cosa juzgada, toda vez que no se verifica la identidad de objeto y causa, requisitos esenciales de la figura. Por un lado, se encuentra que el objeto de la presente demanda es la declaratoria de nulidad de la Resolución No. 001 de 2009 del Consejo Nacional Electoral, y dicha pretensión tiene como causa la supuesta falta de competencia del Tribunal para proferir la resolución objeto de control y, la falta de votos para la toma de decisiones en la máxima autoridad electoral. De otro lado, el estudio hecho por la H. Corte Constitucional de la Ley 1354 de 2009, que dio como resultado su declaratoria de inexequibilidad, tenía por objeto el análisis de la constitucionalidad automático e integral de la convocatoria a referendo y por causa, la protección del régimen constitucional colombiano y no el de determinar la responsabilidad individual de los infractores por la violación a los topes de financiación establecidos dentro del proceso de recolección de firmas de apoyo para la Iniciativa Legislativa Popular. En conclusión, no se puede predicar la existencia de cosa juzgada, para el caso concreto, toda vez que en la declaratoria de inconstitucionalidad de la Ley 1354 de 2009, si bien se revisaron los vicios de procedimiento en la formación del trámite de reforma constitucional, nunca se analizó, precisamente porque no debía analizarse, la legalidad del procedimiento sancionador individual surtido, precisamente, con ocasión de la referida infracción, ni de manera general, ni con base en los cargos específicos planteados por el actor del proceso de la referencia; solo se refirió a este acto como parte del material probatorio para el estudio de la actuación desplegada por las autoridades electorales dentro del trámite del proceso de referendo. Por lo anterior, la excepción de cosa juzgada no prospera.

ACTO ADMINISTRATIVO - Clasificación desde el punto de vista de su relación con la decisión / ACTO DE TRAMITE, PREPARATORIO O ACCESORIO - No expresan la voluntad de la administración / ACTO DEFINITIVO O PRINCIPAL - Son los que contienen la decisión propiamente dicha

La doctrina y la jurisprudencia en materia administrativa a lo largo de su trasegar han clasificado los actos de la administración de muy diversas maneras, es así como, desde el punto de vista de su relación con la decisión, se pueden clasificar como actos de trámite, preparatorios o accesorios y en actos definitivos o principales. De ahí que los actos de trámite son los que se “encargan de dar impulso a la actuación o disponen organizar los elementos de juicio que se requieren para que la administración pueda adoptar la decisión de fondo sobre el asunto mediante el acto definitivo y, salvo contadas excepciones, no crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas”. Es por tanto que “no expresan en concreto la voluntad de la administración, simplemente constituyen el conjunto de actuaciones intermedias que preceden a la formación de la decisión administrativa que se plasma en el llamado acto definitivo”. Por el contrario, los actos definitivos o principales son los que contienen la decisión propiamente dicha, o como lo establece el inciso final del artículo 50 del C.C.A., “son actos definitivos que ponen fin a la actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; los actos de trámite pondrán fin a una actuación cuando hagan imposible continuarla”. En otras palabras, y tal como lo advierte la norma citada, un “acto de trámite puede tornarse definitivo, cuando de alguna manera, decida sobre la cuestión de fondo, o ponga fin a la actuación administrativa, de suerte que se haga imposible la continuación de ésta”. Sólo en este caso tales actos serían enjuiciables. En suma, puede afirmarse que los actos de trámite simplemente son “actos instrumentales, que integran el procedimiento anterior a la decisión que finalmente resuelva el asunto y sus defectos jurídicos podrán cuestionarse cuando se impugne el acto definitivo, el cual podrá ser inválido”.

EFECTOS SENTENCIA DE NULIDAD - Por regla general, salvo que ellas determinen lo contrario, surten efecto retroactivos o ex tunc / CONSEJO NACIONAL ELECTORAL - Limites a la designación de Conjueces

La Resolución No. 001 de 2009, en su parte resolutiva, dispone: primero, declarar no ajustada a derecho la etapa de “inscripción de la iniciativa legislativa y normativa y de la solicitud de referendo” precisamente como presupuesto para la formulación de los cargos. Seguidamente, decide formular cargos a las personas que hicieron parte del proceso de recolección de firmas para apoyar la Iniciativa Legislativa Popular que buscaba, por medio de la convocatoria a un referendo constitucional, la reelección presidencial, y finalmente da órdenes de informar el contenido de las decisiones tomadas. En síntesis, las disposiciones contenidas en los artículos segundo al décimo tercero de la parte resolutiva de la Resolución, no deciden directa o indirectamente el fondo del asunto pues son instrumentos necesarios que integran el procedimiento anterior a la decisión que finalmente resuelva el asunto, esto es, el acto administrativo que imponga la sanción, propiamente dicha, por vulnerar los topes permitidos por la ley para la financiación del proceso de recolección de firmas. En cambio, sucede todo lo contrario con el artículo primero del resuelve, ya que éste sí contiene una decisión definitiva, pues declara no ajustada a derecho la etapa de “inscripción de la iniciativa legislativa y normativa y de la solicitud de referendo”, es decir, pone punto final al proceso de la Iniciativa Legislativa Popular por ser violatoria de la normatividad imperante. De este modo, queda establecido que la única manifestación o disposición unilateral de voluntad de la administración que puede ser objeto de control, corresponde al “artículo primero” del resuelve de la Resolución No. 001 de 2009, por la razones expuestas. Para asumir el estudio del fondo respecto del numeral primero de la parte resolutiva del acto acusado, la Sala considera necesario hacer una mención respecto del alcance y efectos de la decisión proferida por esta Sección, mediante...

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