Sentencia nº 11001-03-25-000-2010-00058-00(0458-10) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 28 de Febrero de 2013
| Fecha | 28 Febrero 2013 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
| Tipo de documento | Sentencia |
ACTIVIDAD LEGISLATIVA Y REGLAMENTARIA – Demarcación / LEY MARCO – Decretos reglamentarios / DECRETO REGLAMENTARIO – No puede adicionarse la ley que reglamenta / REGLAMENTO – Desarrolla los preceptos de ley / FACULTAD REGLAMENTARIA – Hace la ley aplicable
La distribución de competencias de que trata el numeral 19 del artículo 150 Constitucional, permite que en lo referente a la regulación de las materias que enuncia, existan dos fases: la legislativa, en la que actúa el Congreso, quien mediante la ley cuadro señala las reglas y los criterios generales, y la ejecutiva, confiada al P. de la República, quien los desarrolla en concreto, en el ejercicio de una actividad típicamente administrativa por medio de los decretos reglamentarios. Y, es en esta dirección, que el literal e) del referido artículo Superior, ordena la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública. Significa, que la Ley Marco en esta materia, habilita al Gobierno Nacional para que emita decretos reglamentarios, cuyo límite es el texto de la correspondiente ley general que desarrollan, con sujeción tal, que no pueden modificarla ni cambiar las reglas que establece. En esta misma dirección la doctrina señala, que el decreto reglamentario no puede adicionar la ley que reglamenta, ni variar su sentido, ni exceder sus términos, por el contrario debe coincidir en su sentido general con la ley. Su objeto no es crear normas, pues esa función normativa corresponde al Legislador. El reglamento tiene por finalidad desarrollar los preceptos de la ley, desenvolverlos, precisarlos, concretarlos, crear los medios para su ejecución, dictar las medidas para su cumplimiento, sin que al hacer esto pueda modificar en ningún aspecto esa ley. Se trata de hacerla viable, activa, que produzca los resultados y los efectos que determinó el Legislador. La facultad reglamentaria responde básicamente a la necesidad de hacer que la Ley sea aplicable. Sobre este tópico, la Corporación consideró, que la presencia del reglamento depende de la necesidad que pueda existir para la ejecución de las leyes. Es así, como la ley puede conferir a la Administración la competencia para aplicarla, y en ese caso el Ejecutivo está habilitado para reglamentar su aplicación. Por el contrario, el Ejecutivo no podrá reglamentar la aplicación de la ley, cuando esta contenga todas las reglas necesarias para su aplicación, pues en ese caso no existirá la necesidad del reglamento.
POTESTAD REGLAMENTARIA – Omisión legislativa / OMISION LEGISLATIVA RELATIVA – Texto legal incompleto
Tal como lo señaló la Sección en anterior oportunidad y con fundamento en jurisprudencia de la Corte Constitucional, se está ante la presencia de una omisión legislativa, cuando el debate surge en torno a un texto legal que se reputa incompleto, habida cuenta que se prescinde de una condición o ingrediente que, atendiendo al contenido superior del ordenamiento, debe formar parte de la materia normativa. Por manera, que se constituyen en rasgos característicos de dicha figura los siguientes: (i) que exista una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por el Constituyente al Legislador.
PRIMA DE LOCALIZACION Y VIVIENDA – Debe establecer limitante / PRIMA DE LOCALIZAICON Y VIVIENDA – Solo para los congresistas que residen fuera de Bogotá / PODER REGLAMENTARIO – Solo se limita a establecer el quantum de la prestación / CONGRESISTAS – Prima de localización y vivienda cuando residen fuera de la Capital de la Republica
De suma importancia resulta destacar, que al ser declarada por la Corte Constitucional, la exequibilidad del literal ll) del artículo 2° de la Ley Cuadro, consideró que su texto “… se circunscribe a fijar una pauta general - la que le correspondía al Congreso, según la Constitución - consistente en permitir que, cuando las circunstancias lo justifiquen, el Gobierno reconozca gastos de representación y de salud y primas de localización, vivienda y transporte a favor de la Rama Legislativa. La disposición no establece directamente tales prestaciones y no las hace obligatorias o forzosas para el Ejecutivo, que en sus decretos puede o no contemplarlas, según que, en su concepto, las circunstancias lo justifiquen o no. Con ello no se viola principio o mandato alguno, ya que, además de ser competente el Congreso para fijar la regla, apenas se establecen las bases legales para un reconocimiento que puede resultar necesario en razón de las especialísimas funciones de los congresistas, su diversa procedencia territorial, la necesidad de sesionar ordinariamente en la capital de la República (art. 140 C.P.) y la dedicación exclusiva a sus funciones por perentoria exigencia del artículo 180-1 de la Constitución (…). Para establecer una posible ruptura del principio constitucional de la igualdad, sería preciso verificar el trato diferente dado por la ley a personas que se encuentren en situación igual, o al menos semejante, a la que surge de los deberes constitucionales de los congresistas y del hecho innegable de que no todos provienen de la capital de la República ni de sus cercanías y no siempre cuentan con otros ingresos, distintos a sus emolumentos, para sufragar los gastos de vivienda y transporte que su función demanda. Como, a la inversa, no todos encuentran dificultades al respecto, la disposición legal exige que los gastos y primas genéricamente autorizados se justifiquen, según las circunstancias, para que puedan singularizarse en virtud de los decretos que dicte el Gobierno en desarrollo de la ley marco. La disposición acusada constituye, entonces, apenas una pauta, una directriz, no un mandato concreto, y así tenía que ser a la luz del Ordenamiento Constitucional. Y como en sí misma esa pauta no quebranta principio superior alguno y, por el contrario, limita al Gobierno para que únicamente reconozca las aludidas prestaciones sobre la base de que el caso lo justifique lo cual resulta razonable y adecuado, será declarada exequible”. Es evidente, que tal como lo señala la Corte Constitucional, el Gobierno Nacional para reconocer a los Legisladores las prestaciones de que trata la Ley 4ª de 1992 en el literal ll) de su artículo 2°, entre las que se encuentra la prima de localización y vivienda, debe, en desarrollo de la potestad reglamentaria que le asiste - que a su turno implica la precisión y concreción de la norma a reglamentar -, establecer una limitante, que se traduce en la fijación de esas circunstancias justificadoras que para ellos habilitan ese reconocimiento prestacional. Y, no puede ser de otra manera cuando es innegable que existen Congresistas que no se encuentran en dificultades para sufragar gastos de vivienda y transporte, tal es el caso de aquellos que residen en la Capital de la República, lugar en el que ejercen su función legislativa por mandato constitucional. Visto el contenido de la norma acusada, resulta indiscutible, que el Ejecutivo al ejercer su poder de reglamentación, solo se limitó a fijar el quantum de la prestación, con la aclaración de que no se consideraba como factor salarial y que surtía efectos fiscales desde el 1° de enero de 1992; sin incluir esa condición o ingrediente, que de conformidad con la Ley Cuadro y tal como lo resalta la Corte Constitucional, resulta ser esencial para la armonía entre ambos preceptos, y sin que por demás, existan razones que soporten o fundamenten tal olvido.Esta inobservancia en el texto objetado, de contera permite la generalización en el reconocimiento y pago de la aludida prima, que se traduce en que a todos los Congresistas, incluidos los que representan los intereses de los ciudadanos del lugar en el que el Parlamento sesiona permanentemente, les asiste el derecho a obtener la prima en debate, cuando es obvio que no se encuentran en la necesidad de desplazarse a lugar diferente a aquel en el que siempre sesiona el Legislativo, tal como lo ordena el artículo 140 Superior.
FUENTE FORMA: LEY 4 DE 1992 / DECRETO 801 DE 1992
NOTA DE RELATORÍA: La sentencia es proferida por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo del Estado
NORMA DEMANDADA: DECRETO 801 DE 1992 (21 DE MAYO) PRESIDENTE DE LA REPUBLICA – ARTICULO 2 (NULIDAD CONDICIONADA)
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN
Bogotá D.C., veintiocho (28) de febrero de dos mil trece (2013).
Radicación número: 11001-03-25-000-2010-00058-00(0458-10)
Actor: F.Z.L.
Demandado: GOBIERNO NACIONAL - MINISTERIO DE HACIENDA y DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA
AUTORIDADES NACIONALES - F A L L O -
Conoce la Sala en única instancia la acción pública de nulidad instaurada por el ciudadano F.Z.L. contra el GOBIERNO NACIONAL - MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO y el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DEL SERVICIO CIVIL.ANTECEDENTES
En nombre propio y en ejercicio de la acción pública de nulidad, consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, el actor solicitó la declaratoria de nulidad del artículo 2º del...
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