Sentencia nº 11001-03-25-000-2009-00087-00(1153-09) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 1 de Agosto de 2013
| Fecha | 01 Agosto 2013 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
| Tipo de documento | Sentencia |
CIRCULAR DE SUSPENSION DE BENEFICIOS CONVENCIONALES DE PENSIONADOS DEL INSTITUTO DE FOMENTO INDUSTRIAL – No citación de terceros. Violación al debido proceso
Ante la liquidación del IFI- Concesión de S., la Nación a través de sus diferentes Ministerios según el acuerdo contractual, estaba en la obligación de continuar con sus compromisos pensionales y laborales, por lo que no podía su Director unilateralmente y en las condiciones fácticas y jurídicas en que lo hizo tomar esa decisión sin violar los artículos 6 y 121 de la Constitución Política. No hay constancia de su notificación, comunicación o publicación a los pensionados, quienes eran terceros que resultaban directamente afectados con la decisión, habida cuenta que no se les confirió la oportunidad de discutirlo en sede administrativa a través de los recursos pertinentes utilizando para ello un acto de carácter general eludiendo así el cumplimiento de los artículos 14, 28 y 34 del C.C.A., es decir, la citación a terceros que pudieran resultar afectados para que se hicieran parte e hicieran valer sus derechos en la actuación administrativa, con la garantía probatoria que ello implica. La decisión fue tomada por la Administración de plano generando de facto una violación al debido proceso, lo cual está proscrito del ordenamiento Constitucional. La Sala puede concluir que los beneficios convencionales extensivos no debían extinguirse de la manera como se hizo, porque la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 no los afectó sino que los preservó y, además, porque su fuente fueron las disposiciones convencionales obtenidas en su calidad de pensionados y esta condición aún se mantiene, de manera que mientras subsista el pago de la pensión deben respetarse esos derechos, en ese orden de ideas, no es una razón fundante y válida del acto demandado, la liquidación de la entidad, la ausencia de una nómina activa y la finalización del Contrato de Concesión del IFI- Concesión de Salinas para eliminar los derechos que fueron adquiridos mediante la negociación colectiva amparada por la Ley 4 de 1976.
NORMA DEMANDADA: CIRCULAR 001 DE 2003 (21 DE FEBRERO) EXPEDIDA POR EL DIRECTOR DEL INSTITUTO DE FOMENTO INDUSTRIAL – IFI
FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 6 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 12 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 14 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 28 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 34 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 35 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 73 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 74 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 14
CIRCULARES DE SERVICIO – Concepto. Control por parte de la jurisdicción contencioso administrativa / CIRCULAR SUSPENSION DE BENEFICIOS A PENSIONADOS DEL INSTITUTO DE FOMENTO INDUSTRIAL – Control de la jurisdicción contencioso administrativa
La jurisprudencia y la doctrina han estimado que las Circulares de Servicio son comunicaciones de carácter general, pero dirigidas a un grupo específico de personas que tienen una situación jurídica o un interés común en razón de su actividad o relación jurídica, económica, social o laboral, con sujetos u objetos que le son comunes, con una clasificación diversa, según al público al cual esté dirigida o conforme a su contenido. Así, pueden ser externas o internas, informativas o vinculantes; sin embargo, no todas constituyen un acto administrativo controlable por la Jurisdicción; de manera que para identificarlo se sigue la regla general, es decir, que contenga una decisión unilateral vinculante de la autoridad pública, expedida en ejercicio de su función, capaz de producir efectos jurídicos, en cuanto crea, suprime o modifica una situación jurídica y, además, debe cumplir con el requisito de la eficacia. El marco conceptual citado evidencia que la Circular No. 001 de 2003, sin duda desde el punto de vista material y formal, es un acto administrativo controlable por el Juez, porque contrario a lo argumentado por las defensas, contiene no una mera información sino una decisión unilateral obligatoria de una autoridad pública como es el Director del IFI - Concesión de S., expedida en ejercicio de su función, que produjo efectos jurídicos, en cuanto “suspendió” los beneficios por extensión a los pensionados del IFI –Concesión de Salinas, desapareciéndolos del mundo fáctico jurídico al no permitirles el acceso y disfrute que de ellos venían haciendo.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
Consejera ponente: BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ
Bogotá D.C., primero (1) de agosto de dos mil trece (2013).
Radicación número: 11001-03-25-000-2009-00087-00(1153-09)
Actor: ANTONIO BARRERA CARBONEL
Demandado: INSTITUTO DE FOMENTO INDUSTRIAL – IFI Y OTROS
AUTORIDADES NACIONALES
Conoce la Sala en única instancia la acción pública de nulidad instaurada por el señor ANTONIO BARRERA CARBONEL contra el Instituto de Fomento Industrial –FI- Concesión de Salinas, Nación –Ministerios de Hacienda y Crédito Público, Comercio, Industria y Turismo, Minas y Energía.
LA DEMANDAEn ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, el señor A.B.C., demandó la nulidad de la Circular No. 001 de 21 de febrero de 2003, expedida por el Director del Instituto de Fomento Industrial, IFI – Concesión de S., en virtud de la cual “se suspende el reconocimiento de beneficios en salud, educación y otros, que por extensión de conformidad con normas legales, convencionales y reglamentarias se venían haciendo a favor de los pensionados y sus grupos familiares” por haber sido expedida violando la Constitución y la ley, por autoridad carente de competencia, en forma irregular, por estar falsamente motivada y desconocer el derecho de audiencia y defensa de sus destinatarios (fls. 7-21).
Fundamentó su pretensión con base en los siguientes,
El Instituto de Fomento Industrial, IFI, es concesionario de la denominada IFI – Concesión de Salinas, en virtud del contrato celebrado con La Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Minas y Petróleo, hoy Minas y Energía, de conformidad con las autorizaciones otorgadas por la Ley 41 de 1968 y el Decreto 1205 de 1969.
Los pensionados del IFI – Concesión de Salinas, S. de Manaure y Provisión de Aguas de la Guajira en Uribia, jurídicamente son pensionados de la Nación en razón de la administración delegada entregada al Instituto de Fomento Industrial - IFI, mediante convenio celebrado en diciembre de 1999 entre el Ministerio de Desarrollo Económico y el lFI - Concesión de S..
Tanto los pensionados como sus grupos familiares, fueron cobijados por un extenso, completo e integral servicio de salud, producto de un régimen especial originado en normas de carácter convencional y reglamentario[1].
El reconocimiento de los beneficios de salud, educación y otros, generó derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas para los pensionados y sus beneficiarios del IFI, Concesión de S., tal como lo estableció el Congreso de la República en el artículo 6° de la Ley 41 de 1968[2], al otorgar las diferentes autorizaciones legales para la celebración de los correspondientes contratos de concesión, preservando estos derechos.
El artículo 15 de la Convención Colectiva firmada el 14 de septiembre de 1978 entre el IFI, Concesión de S. y Sintrasalinas, dispuso que se garantizara la conservación y aplicación del régimen jurídico y prestacional existente para los pensionados de la Concesión.
Sin embargo, en octubre de 1997, desconociendo el artículo 53 de la C.P. y 272 de la Ley 100 de 1993, el IFI, Concesión de S. decidió afiliar a todos los pensionados de las Salinas de Manuare y de la Provisión de Aguas de la Guajira en Uribia, al Sistema General de Seguridad Social en Salud creado por la Ley 100 de 1993, lo que implicó un descuento del 5% de la mesada pensional de cada pensionado como contribución al pago de la cotización general del 12% prevista en dicha ley, desmejorando así la situación jurídica favorable consolidada a favor de los pensionados.
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado dio respuesta a dos consultas presentadas por la entidad[3] siendo el sustento para que el IFI, Concesión de S. asumiera el costo del plan complementario de salud, con arreglo a las normas convencionales.
Posteriormente, el Ministerio de Desarrollo Económico asumió las obligaciones derivadas del Contrato de Concesión de S. de conformidad con lo establecido en el artículo 7 del Decreto 539 de 2000, modificado por el artículo 40 del Decreto 2883 de 2001[4].
Por Decreto 2811 de 1991 se dispuso la liquidación del Contrato de Concesión de S. y se autorizó la creación de una Sociedad de Economía Mixta denominada S.M. y Terrestres de Colombia S.A., mediante la Ley 773 de 2002[5], con activos conformados por los vinculados al Contrato de Administración Delegada celebrado entre La Nación y el IFI; el 25% para la asociación de autoridades tradicionales indígenas W. del área de influencia de las Salinas de Manaure "S.I.”, el 51% para La Nación, Ministerio de Desarrollo Económico y el 24% para el Municipio de Manaure.
Cuando se ordenó la disolución y liquidación del Instituto de Fomento Industrial, IFI[6], en relación con el Contrato de Concesión de S., se previó la continuidad del cumplimiento de las funciones, facultades, obligaciones y derechos derivados del Contrato de Administración Delegada[7], asumiendo la Concesión de S. con cargo a sus recursos y hasta la finalización de la liquidación, las obligaciones y contingencias derivadas del mencionado contrato y, por parte del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, de las referidas obligaciones a partir de la finalización de dicha liquidación.
Posteriormente, se expidieron varios decretos que prorrogaron el término para la liquidación del Instituto de Fomento Industrial, IFI, siendo el último, el 1507 de 2009 cuya plazo de liquidación fue hasta el...
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