Sentencia nº 11001-03-24-000-2008-00432-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 30 de Enero de 2014
| Fecha | 30 Enero 2014 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Fiscal |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejera ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ
Bogotá, D.C., treinta (30) de enero de dos mil catorce (2014)
Radicación número: 11001-03-24-000-2008-00432-00
Actor: LUZ M.A.A.
Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES
Referencia: ACCION PUBLICA DE NULIDAD
Se decide en única instancia la demanda que interpuso la señora L.M.A.A., en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, contra el Concepto Aduanero núm. 00059 de 23 de agosto de 2007, expedido por el J. de la Oficina Jurídica de la DIAN.
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LA DEMANDA.
Solicita la actora que se declare la nulidad del Concepto Aduanero núm. 00059 de 23 de agosto de 2007, que se relaciona con el término de vigencia de la renovación de una inscripción, autorización o habilitación de un usuario o auxiliar de la función pública aduanera.
I.2.- Considera que los actos acusados violan los artículos 2°, 6°, 13, 29, 84, 121 y 209 de la Constitución Política; 2°, 76, 77 y 84 del Decreto 2685 de 1999; 1° del Código Contencioso Administrativo; 27, inciso 1° 30 y 32 del Código Civil; y 4° del Decreto 1071 de 1999 y el Decreto 1265 de 1999.
Presenta cinco cargos contra el acto acusado, que la Sala resume, así:
Primer cargo: Violación por errónea interpretación de los artículos 76, 77 y 84 del Decreto 2685 de 1999 que, respectivamente, en forma taxativa, se refieren a los requisitos para obtener la autorización inicial y su renovación; plazos iniciales para las inscripciones, autorizaciones o habilitaciones; y la oportunidad y condiciones en las que se debe presentar la solicitud para su renovación.
Advierte que el Decreto 2685 de 1999 fija expresamente el término inicial de las inscripciones, autorizaciones o habilitaciones, pero no se refiere al plazo por el cual debe renovarse; que, por lo tanto, se debe razonar por analogía, lo que lleva a la conclusión de que el término de renovación debe ser igual al inicial, porque si se exigen los mismos requisitos y el cumplimiento de los mismos términos, ello quiere decir que a la misma hipótesis de hecho se debe dar igual solución de derecho.
Que la palabra “renovar” según el diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, significa “hacer como de nuevo una cosa”, o volverla a su primer estado”, por lo que la renovación debe concederse por el mismo término inicial, pues ese fue “el primer estado de la autorización”; que el espíritu de la norma no puede ser otro, pues no es razonable que la Ley haya dejado el plazo de la renovación sujeto al parecer discrecional de la DIAN, con el agravante de que aquella no le concedió tal facultad.
Segundo cargo: Violación por indebida aplicación del artículo 27 del Código Civil, inciso 1°, y por falta de aplicación de los artículos 30 y 32, ibídem.
Considera que el artículo 27 del C.C. fue erróneamente aplicado e invocado por la DIAN, porque se estaría proscribiendo el razonamiento analógico al aplicar el texto literal del artículo 77 del Decreto 2685 de 1999; que por lo anterior, la DIAN no tuvo en cuenta que si se aplicaran otras normas del mismo Código la conclusión sería que el plazo de la renovación de las autorizaciones aduaneras debe ser el mismo que el de la autorización inicial.
Que es así como los artículos 30 y 32, se refieren, respectivamente, a la interpretación sistemática y a la interpretación por equidad.
Tercer cargo: Violación por desviación de poder por parte de la DIAN al establecer vía Concepto Aduanero unos plazos diferentes a los consagrados en el artículo 77 del Decreto 2685 de 1999, en contravía de los artículos 6° y 121 de la Constitución Política, y en los Decretos 1071 y 1265 de 1999, usurpando competencias exclusivas del Legislador. Trae a colación la sentencia C-337 de 1993, por medio de la cual la Corte Constitucional se pronunció sobre la “cláusula general de competencia”.
Aduce que existiendo un vacío legal acerca de los plazos aplicables a las renovaciones de las autorizaciones concedidas por la DIAN, ese silencio no la habilita para fijarlo a su arbitrio.
Anota que la tesis sostenida por la DIAN en el concepto acusado es contradictoria, porque por un lado pretende no aplicar a las renovaciones el artículo 77 del Decreto 2685 de 1999, alegando que éste sólo establece la vigencia de las inscripciones, autorizaciones o habilitaciones y no el término de renovación de las mismas; y, sin embargo, indica implícitamente que dicha norma fija un plazo “máximo” para las renovaciones, por lo cual la “tesis jurídica” termina diciendo que la DIAN puede renovarlas “por un plazo inferior”; que la contradicción es evidente, porque si la disposición contenida en dicho artículo no fuera en verdad aplicable a las renovaciones, nada impediría que para éstas la Administración fijara unos plazos que excedan los que él contempla.
Que de lo anterior se deduce que la DIAN sí está teniendo en cuenta el artículo 77 del Decreto 2685 de 1999, pero sólo para efectos de fijar un máximo de vigencia de la renovación de la inscripción, autorización o habilitación que concede a los usuarios o auxiliares de la función pública aduanera.
Cuarto cargo: Violación por falta de aplicación de los artículos 13, 29 y 84 de la Constitución Política, porque el concepto acusado es inconstitucional e ilegal en la medida en que la DIAN se atribuyó una competencia que no le ha sido conferida, y porque abre la posibilidad de fijar plazos distintos para personas que se encuentran en igualdad de condiciones y exigencias frente al cumplimiento de los requisitos de la normativa aduanera, lo que viola el principio de igualdad; precisa que el Concepto defiende la tesis de que la DIAN puede renovar las autorizaciones por un plazo inferior a los del artículo 77 del Decreto 2685 de 1999 “atendiendo razones de control y seguimiento a los usuarios o auxiliares de la función pública aduanera”.
Menciona que anexa tres actos administrativos por medio de los cuales se otorgaron a tres empresas diferentes renovaciones para ejercer actividades como sociedades de intermediación aduanera con diferentes plazos (un año a dos de ellas y seis meses a la otra), cuando todas cumplieron con los requisitos y presentaron todos los documentos exigidos por las normas aduaneras.
Que además, el acto demandado viola los principios del debido proceso y contradicción, porque impone a los particulares requisitos no previstos en la Ley, y si se aplicara a las renovaciones del artículo 77 del Decreto 2685 de 1999, una Sociedad de Intermediación Aduanera debería pedir su renovación cada tres años, y no cada vez que se venza el plazo que la DIAN fija, por lo cual se abre la puerta a comportamientos abusivos, que no respetan la normativa vigente ni la seguridad jurídica.
Quinto cargo: Violación de los artículos 2°, 29 y 209 de la Constitución Política de 1991, 3° del Código Contencioso Administrativo, 2° del Decreto 2685 de 1999 y 4° del Decreto 1071 de 1999.
Señala que las anteriores normas coinciden en consagrar la facilitación y dinamismo que debe operar en el ejercicio de la actividad del Estado, a través de un servicio ágil, transparente, oportuno y sin obstáculos; que el concepto demandado crea la posibilidad de otorgar plazos de renovación menores a los establecidos en la norma, lo cual se traduce en un sinnúmero de trámites innecesarios e inoficiosos, que implica un desgaste para la Administración y costos para el solicitante, situación que contraría los principios que regulan tanto la actuación administrativa, consagrados en la Constitución Política, así como la función pública aduanera, como son la economía, la eficiencia y la celeridad, haciendo más dispendioso el desarrollo de las operaciones de comercio exterior y, por ende, la actividad del Estado.
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TRÁMITE DE LA ACCION.
A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones.
II.1.-CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA.
La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-, solicita denegar las pretensiones de la demanda; se refiere a cada uno de los cargos, en los siguientes términos:
Primer cargo: Violación por errónea interpretación de los artículos 76, 77 y 78 del Decreto 2685 de 1999.
Considera que tanto para la actora como para la DIAN, existe un vacío legal sobre el término de renovación de las inscripciones, autorizaciones o habilitaciones de los usuarios y auxiliares de la función pública aduanera; que el concepto aduanero reconoce un término máximo, por lo que el de renovación no puede ser superior.
Arguye que como bien lo dice la norma, se trata de usuarios y auxiliares de la “función pública aduanera”, es decir, que colaboran con el Estado al cabal cumplimiento del ordenamiento jurídico aplicable a la función aduanera y al comercio exterior, y a garantizar el pago de los tributos aduaneros que se generan en dichas operaciones, por lo que en ejercicio de sus competencias estableció que el término máximo de las renovaciones debe ser igual al establecido para las inscripciones, autorizaciones o habilitaciones.
Cargo segundo: Violación por indebida aplicación del artículo 27 del Código Civil y por falta de aplicación de los artículos 30 y 32 del mismo cuerpo normativo.
Señala que el artículo 5° del Decreto 1071 de 26 de junio de 1999, establece que a la DIAN le compete actuar como autoridad doctrinaria y estadística en...
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