Sentencia nº 25000-23-31-000-2011-00341-04 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN QUINTA, de 6 de Febrero de 2014
| Fecha | 06 Febrero 2014 |
| Emisor | SECCIÓN QUINTA |
| Materia | Derecho Constitucional |
| Tipo de documento | Sentencia |
LEGITIMACION EN LA CAUSA - De hecho y material / LEGITIMACION DE HECHO - Se establece a partir de la relación procesal que el petitum y la causa petendi generan entre las partes procesales / LEGITIMACION MATERIAL - Responde al criterio de efectividad, esto es, a la participación real de las personas en la situación jurídica que da origen a la demanda
La legitimación en la causa se concibe desde dos vertientes: la llamada legitimación de hecho y la material. La primera, la de hecho, se establece a partir de la relación procesal que el petitum y la causa petendi generan entre las partes procesales, concretamente, el demandante y demandado; es decir, se está en el típico terreno de la relación jurídica procesal únicamente. En cambio, la legitimación material responde al criterio de efectividad, esto es, a la participación real de las personas en la situación jurídica (acto, hecho, conducta etc.) que da origen a la demanda, sin importar si accionó o no, para el caso del demandante, o si fue demandado o no, cuando se trata de la parte pasiva. En principio se puede decir que todas las personas serían potencialmente legitimadas de hecho, porque corresponde al demandante citar y hacer concurrir a quienes considera serán sus demandados, pero ello, es un estadio a priori devenido exclusivamente desde la óptica y el querer del demandante, que encontrará el primer gran filtro en el análisis que el operador jurídico hace para la admisión de la demanda, tendiente a que se devele quién en realidad es el legitimado o los legitimados materialmente, es decir, quiénes participaron realmente en la causa que dio origen al escrito demandatorio. Y luego puede ser enriquecida o no con la contestación de la demanda o con las postulaciones de los terceros e incluso del Ministerio Público, dependiendo de la información que suministren al juez. No existe debida legitimación en la causa cuando el actor es persona distinta a quien le correspondía formular las pretensiones o cuando el demandado es persona diferente a quien debía responder por la atribución hecha por el demandante. Es decir, que en el proceso de nulidad electoral, la legitimación por activa es universal, en atención al carácter público, como en forma expresa lo consagra el artículo 227 del CCA en los términos de “podrá cualquier persona ocurrir en demanda”. En cuanto a la legitimación por pasiva, debe mirarse la precisa situación que se enjuicia o se demanda, pero en forma sui generis la normativa que regula el proceso sólo prevé dos notificaciones personales: una, al Ministerio Público que acude en calidad de Agente del ente de control y para el ejercicio de sus competencias legales y constitucionales y, la otra, al nombrado o elegido, que podrá ser plural cuando se requiera nuevo escrutinio, a consecuencia de la declaratoria de nulidad por causales objetivas (inc. 2, num. 4 Art. 233 ib). Se afirma que es especial o sui generis porque el contencioso electoral no sigue la regla general contencioso administrativa que dispone que tratándose de los procesos en los que se juzga la legalidad del acto administrativo, la máxima procesal es que el “demandado” sea quien expidió el acto y, por ende, es quien deba concurrir a defender la legalidad de su manifestación de voluntad, siendo entonces el legitimado material de la acción de nulidad o de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
LEGITIMACION EN LA CAUSA POR PASIVA - El legitimado por pasiva y sujeto procesal de imprescindible presencia en este proceso es el elegido / TERCERO INTERVINIENTE - Las corporaciones ternantes y el órgano elector
Descendiendo al caso particular, se tiene que la demanda original legitimó de hecho sólo al Contralor elegido y solicitó “enterar” al Presidente del Concejo Distrital. Nunca mencionó a ninguno de los Tribunales. Es en la reforma de la demanda que en las pretensiones se solicitó la nulidad de la expresión “por el resto del período” consignada en los Acuerdos de los Tribunales Administrativo de Cundinamarca y Superior del Distrito Judicial de Bogotá, actos por medio de los cuales ambas corporaciones judiciales convocaron a los interesados a integrar las ternas de candidatos a la Contraloría de Bogotá y solicitó notificarlos. De tal suerte que las Corporaciones Judiciales fungieron como ternantes de los candidatos a disputarse el cargo de Contralor Distrital, conforme a las competencias legales a ellas asignadas y, como ya se dijo al iniciar estas consideraciones, estos actos bien se sabe no pueden conocerse por pretensión autónoma ni escindida del acto declaratorio de elección, al actor no le era necesario pretender la nulidad de los mismos sino simplemente y en caso de que advirtiera que el vicio proviene de éstos e irradió y afectó la declaración de la elección, debió argumentarlo en el concepto de la violación. Bajo esa misma cuerda, se considera que el acto declaratorio de la elección es el que gobierna la figura procesal de la legitimación en la causa y según las previsiones del C.C.A., aplicable en este evento por cuanto la demanda se presentó el 8 de junio de 2011, el real legitimado por pasiva y sujeto procesal de imprescindible presencia en este proceso es el elegido, como en efecto, ha concurrido a esta causa. No obstante, los demás protagonistas: C.D. como órgano elector y Tribunales Administrativo y Superior del Distrito Judicial de Bogotá, como corporaciones ternantes, tienen la facultad de concurrir al proceso como terceros interesados en defender la legalidad de su actuar. De tal suerte, que como la decisión del Tribunal a quo campeó los terrenos de la legitimación material en la causa, la obligación del operador jurídico era depurar el proceso y no permitir que los partícipes de la justa judicial estuvieran clasificados en posiciones procesales que no les corresponden y, en tal sentido, la Sección Quinta considera acertada la decisión de tenerlo como tercero interviniente y de ahí su legitimación para permanecer en el proceso.
NULIDAD ELECTORAL - De la expresión por el resto del período contenida en el acto de elección del Contralor Distrital / CONTRALOR DISTRITAL - Falta absoluta / FALTA ABSOLUTA DE CONTRALOR DISTRITAL - Se debe acudir a las normas aplicables a los municipios en materia de reemplazo / CONTRALOR DISTRITAL - En casos de falta absoluta deberá realizarse nueva elección de nueva terna y para el período restante
El régimen especial con el que fue cobijado el Distrito Capital a partir del artículo 322 de la Constitución Política hace que su bloque normativo sea regentado por la Carta Política, la ley especial y a falta de éstos por las normas generales aplicables a los municipios. Ello implica que en el tema del Contralor Distrital, a falta de disposición constitucional expresa, se aplique el régimen especial, pero como éste ya no cuenta con la norma que regulaba en forma puntual el tema de la elección del Contralor Distrital -aunque se recuerda que esta guardaba silencio sobre la falta absoluta, el reemplazo y el período del reemplazo- pues desapareció del mundo jurídico por derogatoria expresa que del artículo 106 del Decreto 1421 de 1993 hiciera el artículo 97 de la Ley 617 de 2000, lo razonable es acudir a las normas aplicables a los municipios en materia de reemplazo por falta absoluta. Para el caso del Contralor, existe una norma específica en la Ley 136 de 1994, cuyo tenor es el siguiente: “Artículo 161. Régimen del Contralor Municipal. (…) “En los casos de falta absoluta o suspensión del contralor distrital o municipal que se produjeren durante el receso del Concejo, serán provistas por el alcalde respectivo, designando provisionalmente un funcionario de la Contraloría”. (…) En casos de falta absoluta deberá realizarse nueva elección, de nueva terna y para el período restante”. Esa disposición, como se observa, regula en forma expresa y específica la situación de falta absoluta y las condiciones de elección y de período para el caso del reemplazo del sustituido que solo por el período restante. Valga aclarar que la Sección Quinta no comparte la interpretación que la sentencia de primera instancia hizo de la expresión “según el caso”, en tanto en realidad no se refiera a nada distinto de los niveles departamental, municipal y/o distrital y no a las situaciones temporo espaciales del ejercicio del cargo, lo cierto es que para el Consejo de Estado esa imprecisión no permite quebrar la sentencia porque está sustentada en otros extremos fundamentales que esta Sala considera acordes a derecho como ya se ha explicado a lo largo de estas consideraciones. Aunque no desconoce la Sala que el cargo del A.M. es de elección popular, la tesis del apelante parece combinar y escindir los apartes más convenientes para propender porque su período como Contralor Distrital sea el de 4 años. En tanto, se pretende la aplicación de los 4 años trayendo la remisión al período del A.M., sin tener en cuenta las normas específicas que sobre el reemplazo del A.M. disponen que el cargo se ejerza por lo que resta del período. Además, buscó apoyó en el antecedente del período del F. General de la Nación, pero exclusivamente en el carácter personal del período y en la visión misional del cargo, obviando otros argumentos que fueron pilares fundamentales de la decisión tales como: la pertenencia del cargo del Fiscal a la Rama Judicial y, por ende, su regulación mediante la Ley de Administración de Justicia (Ley 270 de 1996); el pronunciamiento previo de la Corte Constitucional en la sentencia C-037 de 1996 y el Estatuto Orgánico de la Fiscalía (Ley 938 de 2004), normativas estas que son de específica aplicación al cargo del F. General de la Nación y que permitieron definir su período en 4 años, pero que no son aplicables al caso del Contralor Distrital, que es el asunto que, en esta oportunidad, ocupa la atención de la Sala. Las anteriores razones llevan a la Sección Quinta a confirmar la sentencia apelada.
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