Sentencia nº 11001-03-06-000-2013-00206-00 (2145) de Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, de 28 de Noviembre de 2013
| Fecha | 28 Noviembre 2013 |
| Emisor | Sala de Consulta y Servicio Civil |
| Tipo de documento | Sentencia |
MONUMENTOS NACIONALES – Bienes exentos / UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA – Impuesto predial. La exención tributaria solo cobija los bienes de la ciudad universitaria declarados monumento nacional / EXENCIÓN TRIBUTARIA - No se trata de una exención subjetiva la exención que cobija todos los bienes de la Universidad Nacional
El Ministerio de Educación Nacional, a solicitud de la Universidad Nacional de Colombia, consulta a esta S. sobre la sujeción de dicho ente universitario al impuesto predial en la ciudad de Bogotá. Solo los bienes de la Universidad Nacional de Colombia declarados como monumentos nacionales por el Decreto 596 de 1996, adicionado por el Decreto 1416 de 1996, o los demás que se declaren como tales en el futuro, estarán exentos del impuesto predial de conformidad con el Decreto Distrital 352 de 2002. De manera que la declaratoria de un bien como monumento nacional tiene efectos sobre el impuesto predial, en la medida que esa calificación le dará la condición de bien exento. Es pertinente reiterar que no se trata de una exención subjetiva que cobije todos los bienes de la Universidad Nacional de Colombia; como se ha señalado, solo estarán cobijados los inmuebles sobre los cuales recaiga el beneficio tributario derivado de su condición de monumentos nacionales o de interés cultural del ámbito nacional o distrital. NOTA DE RELATORIA: Sobre la exención consagrada en el estatuto de Bogotá Decreto 1421 de 1993 para las universidades públicas, Consejo de Estado, S. de Consulta y Servicio Civil, concepto del 25 de noviembre de 2004, R.. 1611, aclarado en concepto 1611A del 30 de noviembre de 2004.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 63 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 287 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 294 / LEY 48 DE 1887 / LEY 149 DE 1887 / LEY 20 DE 1908 - ARTICULO 17 / DECRETO 1226 DE 1908 - ARTICULO 21 / DECRETO 1227 DE 1910 - ARTICULO 14 / LEY 4 DE 1913 / LEY 34 DE 1920 / LEY 128 DE 1941 / DECRETO 2473 DE 1948 / DECRETO 2185 DE 1951 / LEY 29 DE 1963 - ARTICULO 2 / LEY 65 DE 1963 – ARTICULO 6 / LEY 14 DE 1983 / LEY 55 DE 1985 / DECRETO 1333 DE 1986 / LEY 44 DE 1990 / LEY 30 DE 1992 / DECRETO 1210 DE 1993 / RESOLUCION 005 DE 1995 / DECRETO 1416 DE 1996 / DECRETO 1418 DE 1996 / DECRETO DISTRITAL 596 DE 1996 / ACUERDO 426 DE 2009 - ARTICULO 2 / DECRETO 619 DE 2000 / DECRETO DISTRITAL 352 DE 2002 / LEY 1430 DE 2010 / LEY 1607 DE 2012 / DECRETO 364 DE 2013 / CODIGO CIVIL - ARTICULO 674 / CODIGO DE COMERCIO - ARTICULO 1809 / CODIGO DE COMERCIO – ARTICULO 1811
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero ponente: WILLIAM ZAMBRANO CETINA
Bogotá D.C., V. (28) de noviembre de dos mil trece (2013)
R.icación número: 11001-03-06-000-2013-00206-00 (2145)
Actor: MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL
Referencia: Universidad Nacional de Colombia - Impuesto Predial Bogotá.
El Ministerio de Educación Nacional, a solicitud de la Universidad Nacional de Colombia, consulta a esta S. sobre la sujeción de dicho ente universitario al impuesto predial en la ciudad de Bogotá.
De acuerdo con el organismo consultante, el asunto tiene como antecedentes las siguientes circunstancias fácticas y jurídicas:
1. De conformidad con la Constitución Política, la Ley 30 de 1992 y el Decreto 1210 de 1993, la Universidad Nacional de Colombia es un ente universitario autónomo del orden nacional, sujeto por mandato constitucional a un régimen legal especial.
2. El Decreto 1333 de 1986, al señalar los sujetos pasivos del impuesto predial, hace referencia únicamente a los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta, que son tipos de entidades públicas en los que no cabe, por la especialidad de su régimen, la Universidad Nacional de Colombia.
3. Según jurisprudencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, el impuesto predial recae sobre la propiedad privada y excepcionalmente sobre los bienes inmuebles de las entidades públicas expresamente señaladas en la ley (establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta); se afirma que según esa línea jurisprudencial, la autonomía de los municipios en relación con el impuesto predial debe respetar la facultad del legislador para establecer los elementos esenciales de dicho tributo, entre ellos lo relativo a los sujetos pasivos del mismo.
4. Se señala de otra parte, que la S. de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en Concepto 1611 del 25 de noviembre de 2004, aclarado en Concepto 1611A del 30 de noviembre de 2004, señaló que la Universidad Nacional de Colombia está cobijada por la exención consagrada en el estatuto de Bogotá, Decreto 1421 de 1993, para las universidades públicas.
5. Pese a lo anterior, dice la consulta, la Secretaría de Hacienda Distrital tienen una posición diferente, según la cual la Universidad Nacional de Colombia está sujeta al impuesto predial, pues no existe ninguna exención general a favor de las entidades públicas; por otro lado, la exención del Decreto 1421 de 1993 tuvo una vigencia limitada de 10 años, ya que el artículo 38 de la ley 14 de 1983 establece que los municipios solo pueden conceder exenciones de sus impuestos hasta por 10 años.
6. En cualquier caso, la Universidad Nacional de Colombia considera que no estaría obligada a pagar el impuesto predial de los bienes ubicados en el campus universitario de Bogotá, en la medida que allí se encuentran diversos edificios declarados monumentos nacionales por el Decreto 596 de 1996, los cuales están cobijados, en su condición de tales, con una exención del 100%. Indica que el mismo decreto 596 de 1996 aclaró que el área de influencia de los monumentos nacionales allí referidos se extiende a todo el campus universitario de la Universidad Nacional de Colombia.
Con base en lo anterior, se pregunta a la S.:
¿De acuerdo con la normatividad y la jurisprudencia, actualmente existe una exención o tratamiento tributario preferencial de carácter subjetivo que beneficie a la Universidad Nacional de Colombia en calidad de universidad pública?
¿En virtud de lo establecido por el artículo 2 del Decreto 596 de 1996, en concordancia con el Plan de Ordenamiento Territorial de la ciudad de Bogotá, consagrado en el Decreto 619 de 2000, la Universidad Nacional de Colombia está exenta del 100% del pago del impuesto predial? II. CONSIDERACIONES
De acuerdo con los antecedentes expuestos, la presente consulta plantea dos problemas jurídicos distintos.
El primero se refiere a la existencia o no de una exención subjetiva a favor de la Universidad Nacional de Colombia en relación con el impuesto predial. Esta posibilidad se plantea bajo el entendido que (i) existe una regla general que exonera a las entidades públicas del pago de dicho tributo; o (ii) en el caso de Bogotá, existe una norma especial que considera exentas del impuesto predial a las universidades públicas.
El segundo problema a resolver, especialmente si la respuesta al anterior interrogante es negativa, consistiría en determinar si por el hecho de la declaratoria de monumento nacional de varios edificios del campus de la Universidad Nacional, puede considerarse que esta última se encuentra exenta del pago del impuesto predial
Para resolver lo anterior, la S. abordará en su orden los temas que plantean los problemas jurídicos enunciados.
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SOBRE LA EXISTENCIA DE UNA EXENCIÓN SUBJETIVA A FAVOR DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA EN RELACIÓN CON EL IMPUESTO PREDIAL
1. La sujeción general de las entidades públicas al impuesto predial
Como quedó señalado anteriormente, la primera consideración que presenta el organismo consultante es la relacionada con la existencia de una regla legal avalada por la jurisprudencia del Consejo de Estado, según la cual, salvo los casos expresamente señalados en la ley (establecimientos públicos, empresa industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta), las entidades públicas no serían sujeto pasivo del impuesto predial. Dicha regla partiría de entender que el impuesto predial recae sobre la propiedad inmueble privada, de modo que para que los bienes de una entidad pública puedan ser gravados se requeriría una ley expresa que así lo determinara.
Para establecer la validez de estas premisas es preciso revisar entonces la evolución normativa del impuesto predial y el contexto de las decisiones del Consejo de Estado en que se ha hecho referencia a la regla de interpretación citada por la Universidad Nacional de Colombia.
1. Antecedentes normativos del impuesto predial
Inicialmente, la ley 48 de 1887 del Consejo Nacional Legislativo permitió que los Departamentos gravaran con un impuesto anual los bienes inmuebles:
“Artículo 4. Los Departamentos que no tengan establecidas por la ley las siguientes rentas, procederán a establecerlas y reglamentarlas:
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Sobre los bienes inmuebles ó raíces, que podrán gravarse anualmente hasta con el cuatro por mil destinado a los Departamentos, y el dos por mil que se apropiará a los distritos municipales.”
En el mismo sentido, la ley 149 de 1887 sobre régimen político y municipal, incluyó dentro de las atribuciones de las asambleas departamentales, la relativa al establecimiento y reglamentación del impuesto sobre los inmuebles:
“Artículo 129. Son funciones de la Asamblea de cada Departamento:
32. Establecer y reglamentar el impuesto sobre los inmuebles, tanto en lo que se refiere a los departamentos, como respecto de los distritos.”
Años más tarde, el artículo 17 de la ley 20 de 1908, por la cual se reforma la ley 149 de 1888, determinó que el impuesto sobre la propiedad raíz formaría parte de las rentas municipales y que se cobraría de acuerdo con la reglamentación que establecieran los departamentos:
“Artículo 17. Serán rentas municipales:
4º. El impuesto sobre la propiedad raíz, cuya rata no excederá del 2 por 1000. Este impuesto del 2 por 1000 se cobrará en los Municipios con arreglo a la...
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