Sentencia nº 54001-23-31-000-2009-00254-01(19360) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 9 de Diciembre de 2013
| Fecha | 09 Diciembre 2013 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Materia | Derecho Fiscal |
| Tipo de documento | Sentencia |
COBRO COACTIVO DE APORTES PARAFISCALES - Los administradores del régimen de prima media con prestación definida deben aplicar el procedimiento administrativo de cobro coactivo del Estatuto Tributario y no el proceso ejecutivo del Código de Procedimiento Civil
La Administración ejerce la potestad de ejecución forzosa de sus obligaciones a través de la jurisdicción coactiva y el cobro coactivo. El procedimiento a seguir es un asunto de ley y, específicamente para la potestad de ejecución forzosa de aportes parafiscales, el procedimiento a seguir es el que regula el Estatuto Tributario. Esta afirmación se desprende de una interpretación gramatical e histórica: 1. Desde la Ley 100 de 1993 se ha privilegiado a las entidades administradoras del Régimen de Prima Media con Prestación Definida para hacer efectivos sus créditos, para lo cual se estableció en el artículo 54 ib el cobro coactivo. 2. El artículo 54 de la Ley 383 de 1997 dispuso que las normas de procedimiento, sanciones, determinación, discusión y cobro contenidas en el Libro Quinto del Estatuto Tributario Nacional, serán aplicables a la administración y control de las contribuciones y aportes inherentes a la nómina, tanto del sector privado como del sector público. Este artículo fue modificado por el artículo 99 de la Ley 633 de 2000. Este texto señaló que para el ejercicio de las tareas de control, las entidades administradoras de los distintos riesgos que conforman el Sistema de Seguridad Social Integral gozarán de las facultades de fiscalización que establece el Libro V del Estatuto Tributario Nacional, en cuanto ellas resulten compatibles con el ejercicio de tales atribuciones. Si bien este artículo fue declarado inexequible parcialmente con la sentencia C-992 de 2001, las razones de esa inexequibilidad no se refieren a la facultad de ejecución forzosa de las entidades administradoras del régimen de prima media ni al procedimiento para ejecutar dichas obligaciones. 3. La inexequibilidad parcial del artículo 99 de la Ley 633 de 2000, tiene como efecto que recobre vigencia el artículo 54 de la Ley 383 de 1997 con la modificación introducida por la Ley 488 de 1998. En dicho sentido, el procedimiento que debe seguirse para la ejecución de las obligaciones en comento es el establecido en el Estatuto Tributario, por cuanto la referencia que hace al libro V de ese ordenamiento comprende la normativa referida al cobro coactivo. 4. La Ley 1066 del 2006 estableció un procedimiento general - Estatuto Tributario - para que todas las entidades del Estado lo apliquen en los procesos de cobro, debiendo entenderse que de él sólo se excluyeron las deudas generadas en contratos de mutuo o aquellas derivadas de obligaciones civiles o comerciales en las que las entidades desarrollan una actividad de cobranza similar o igual a los particulares, en desarrollo del régimen privado que se aplica al giro principal de sus negocios, cuando dicho régimen esté consagrado en la ley o en los estatutos sociales de la sociedad. 5. Entre las Entidades Administradoras del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, se encuentra CAPRECOM. Siendo esta entidad una Empresa Industrial y Comercial del Estado del orden Nacional, su autorización para ejercer el poder coactivo de recursos provenientes de funciones netamente administrativas debe hacerla expresamente el legislador (sentencia C- 666 de 2000). De ahí que se entienda que la Ley 1066 de 2006 en el art. 5 parágrafo 3º consagre que las Administradoras de Régimen de Prima Media con Prestación Definida seguirán ejerciendo la facultad de cobro coactivo que les fue otorgada por la Ley 100 de 1993 y normas reglamentarias.
FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 / LEY 383 DE 1997 - ARTICULO 54 / LEY 633 DE 2000 - ARTÍCULO 99 / LEY 1066 DE 2006 - ARTICULO 5 PARAGRAFO 3
NOTA DE RELATORIA: La síntesis del asunto es la siguiente: Se estudió la legalidad del acto administrativo por el cual la Caja de Previsión Social de Comunicaciones CAPRECOM declaró extemporáneas las excepciones propuestas por el Departamento de Norte de Santander contra el mandamiento de pago que se le libró para el cobro de unas cuotas partes pensionales, acto que, además, ordenó seguir adelante con la ejecución. La Sala confirmó la sentencia del Tribunal Administrativo de Norte Santander que anuló dicho acto, porque concluyó que se violó el debido proceso del Departamento, toda vez que la acción de cobro se adelantó de acuerdo con las reglas del proceso ejecutivo del Código de Procedimiento Civil y no por el procedimiento administrativo de cobro coactivo del Estatuto Tributario, que era el aplicable.
JURISDICCION COACTIVA - Noción y alcance. Marco normativo
La jurisprudencia ha definido la jurisdicción coactiva como un "privilegio exorbitante" de la Administración, en cuanto la exime de litigar con los individuos en condiciones de igualdad y la faculta para cobrar directamente las deudas a su favor, bajo el entendido de que las mismas corresponden a recursos necesarios para cumplir eficazmente los fines estatales. Tal noción pone de presente una exoneración a la regla general de que las controversias originadas en la inejecución de una obligación sean dirimidas por los jueces. De acuerdo con ello, cierto sector de la jurisprudencia ha reconocido en dicha facultad una función jurisdiccional que hace confundir en la Administración acreedora las características de juez y parte, e identificar en el cobro coactivo un verdadero proceso judicial de ejecución y no un simple trámite gubernativo. Otro segmento le ha adjudicado un carácter meramente administrativo, con la forma de autotutela ejecutiva, bajo el entendido de que en el trámite coactivo no se discuten derechos sino que se busca hacer efectivo el cobro de las obligaciones fiscales surgidas de la potestad impositiva del Estado, máxime cuando su ejercicio se asignó a funcionarios de la Rama Ejecutiva y sus decisiones se dirigen a ejecutar un acto administrativo, como decisión unilateral, imperativa y obligatoria para sus destinatarios, y protegida por la presunción de legalidad que se reconoce desde el propio texto constitucional (art. 238). Bajo tales premisas, el artículo 68 del CCA dispuso que todo acto administrativo ejecutoriado que impusiera la obligación de pagar una suma líquida de dinero, en los casos previstos en la ley, a favor de la Nación, de una entidad territorial o de un establecimiento público de cualquier orden, y que fuera clara, expresa y exigible, prestaba mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva. En concordancia, el artículo 79 ibídem preceptuó que las entidades públicas podían efectivizar los créditos a su favor por la misma jurisdicción. En ese contexto normativo, el artículo 112 de la Ley 6ª de 1992 otorgó a las entidades públicas del orden nacional la facultad de cobro coactivo para hacer efectivos los créditos a su favor. Por su parte, el artículo 75 de la Ley 80 de 1993 asignó a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de las controversias contractuales derivadas de todos los contratos estatales y de los procesos de ejecución y cumplimiento.
FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 68 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 79 / LEY 6 DE 1992 - ARTICULO 112 / LEY 80 DE 1993 - ARTICULO 75
NOTA DE RELATORIA: Sobre la jurisdicción coactiva se citan Corte Suprema de Justicia, Sala de Negocios Generales, auto de septiembre 1 de 1937, G.J. XLV. Nº 1929, pág. 773; sentencias de 5 de octubre de 1989, M.P.H.G.O. y 26 de junio de 1990, M.P.F.M.D.; Consejo de Estado, S.P., junio 15 de 1965, Anales 407-408, T.LXIX. 1965, p. 297; Sección Cuarta, sentencia del 25 de marzo de 1969, M.P.H.G.M., Anales 1969, Tomo 76, pág. 371; auto de 8 de mayo de 1969, Anales 1969, T. 76, p. 231, M.P.J.H. y Corte Constitucional, sentencia T-445 del 12 de octubre de 1994, M.P.A.M.C..
PROCESO DE JURISDICCION COACTIVA - Procedimiento. Desarrollo normativo / PROCESO DE JURISDICCION COACTIVA - Decisiones apelables / LEY 1066 DE 2006 - Ratificó la jurisdicción coactiva a cargo de las entidades públicas que ella señala, a través del procedimiento administrativo coactivo del Estatuto Tributario
A la luz del artículo 252 del CCA, hasta antes de que fuera derogado por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011, la jurisdicción coactiva que previó el legislador de lo contencioso para efectivizar los créditos a favor de las entidades públicas se ejercía ante los funcionarios señalados en la ley y por los trámites del proceso ejecutivo regulado en el Código de Procedimiento Civil, en tanto que los particulares debían hacerlo por la jurisdicción ordinaria. El proceso ejecutivo al que remite la norma anterior, se encuentra regulado a lo largo del título XXVII del CPC (arts. 488 y sgts). De acuerdo con dicha regulación, con las modificaciones introducidas por la Ley 794 de 2003 vigentes para cuando se inició el proceso coactivo que aquí se ventila, frente a la existencia de documentos que presten mérito ejecutivo el juez debe ordenar al demandado que cumpla la obligación contenida en aquellos mediante un mandamiento de pago, notificado en la forma prevista en los artículos 315 a 320 y 330 ibídem […] No obstante, esta regulación no opera de manera excluyente para la ejecución a favor de entidades públicas acreedoras, sino en armonía con la prevista en la legislación contenciosa administrativa que, con la expedición de la Ley 446 de 1998 y por razón de la naturaleza de dichas entidades y de las decisiones que profieren, estableció el recurso de apelación contra el mandamiento de pago, la sentencia de excepciones, el auto aprobatorio de la liquidación de crédito y el auto que decrete nulidades procesales en los procesos por jurisdicción coactiva tramitados por funcionarios de los distintos órdenes, ampliando así los mecanismos de oposición contra dichas decisiones […]. Ahora bien, en el año 2006, la Ley 1066 reguló la gestión de recaudo de la cartera a cargo de las entidades públicas que de...
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