Sentencia nº 25000-23-27-000-2007-00120-02(18456) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 11 de Febrero de 2014
| Fecha | 11 Febrero 2014 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Materia | Derecho Fiscal |
| Tipo de documento | Sentencia |
RECURSO DE RECONSIDERACION - En materia aduanera no requiere de presentación personal porque el Decreto 2150 de 1995, que eliminó esa exigencia en las actuaciones ante la administración, prima por su especialidad sobre el Estatuto Aduanero / ESTATUTO ADUANERO - No tiene la categoría de código porque no fue expedido por el Congreso de la República
Frente a la contradicción existente entre el Decreto 2150 de 1995 y el Decreto 2685 de 1999, respecto del tema específico de la exigencia de presentación personal de los recursos en la vía gubernativa, la S. considera que el presente caso no se puede resolver solamente con la aplicación del criterio de la jerarquía normativa, como se propone en la demanda, sino que es necesario combinar este criterio con el de la especialidad de cada una de las normas involucradas, esto es, decreto de ley marco y decreto ley. El tema específico de la presentación personal de los recursos en la vía gubernativa no es de aquellos aspectos centrales de la ley marco de aduanas ni de los decretos que expida el presidente de la República en desarrollo de dicha ley. La presentación personal de los recursos en la vía gubernativa es un aspecto propio de las actuaciones administrativas que se implementó en el Decreto 01 de 1984, y que se retomó en estatutos como el aduanero y el tributario. El Decreto ley 2150 de 1995, que se expidió con el propósito de simplificar los trámites ante toda la administración pública, señaló que no podía exigirse la presentación personal como requisito para el estudio de los recursos como una regla de obligatorio cumplimiento para todas las entidades del Estado, en procura de prestar un mejor servicio de atención a los usuarios de la función administrativa. En ese contexto, entonces, prima, por su especialidad, el Decreto Ley 2150 de 1995. De otra parte, conviene agregar que el Decreto 2150 de 1995 prohibió la exigencia de presentación personal en las actuaciones que se adelanten ante la Administración, pero hizo la salvedad de aquellas presentaciones personales previstas en los códigos. Aunque no existe una definición legal del término “código”, lo cierto es que a partir de la expedición de la Constitución de 1991, solamente el Congreso de la República puede expedir códigos. Así lo establece el numeral 2 del artículo 150 de la Constitución Política, que contempla como función del Congreso la de expedir códigos en todos los ramos de la legislación, norma que se debe armonizar con lo dispuesto en el numeral 10 del mismo artículo 150, que prohíbe de manera expresa que el Congreso le dé facultades extraordinarias al P. de la República para expedir códigos. En otras palabras, como bien lo señaló la Corte Constitucional en la sentencia C-340 de 2006, en virtud del principio de libertad de configuración legislativa, es el Congreso de la República el que tiene la potestad de determinar cuándo una ley que regule de manera integral y sistemática una materia determinada, tiene la naturaleza de “código”. Pero es evidente que el Decreto 2685 de 1999, conocido como Estatuto Aduanero, no puede pertenecer a esa categoría, ya que no fue expedido por el Congreso de la República. En consecuencia, no se está en presencia de la excepción a la regla establecida en el artículo 33 del Decreto 2150 de 1995.
FUENTE FORMAL: DECRETO 2150 DE 1995 - ARTICULO 33 / DECRETO 2685 DE 1999 - ARTICULO 516
NOTA DE RELATORIA: La síntesis del asunto es la siguiente: Almacenes Generales de Depósito Mercantil S.A. ALMACENAR pidió la nulidad de unas liquidaciones oficiales de corrección, de los actos que rechazaron los recursos de reconsideración que interpuso contra aquéllas -porque no se presentaron en forma personal-, y de los actos que rechazaron los recursos de queja que formuló contra las resoluciones de rechazo de la reconsideración. La S. revocó la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en cuanto anuló los actos que rechazaron los recursos de reconsideración y la confirmó respecto de la denegación de las demás pretensiones de la demanda. Lo anterior, porque concluyó que si bien, en materia aduanera, dicho recurso no requiere de presentación personal, lo cierto es que los actos que lo rechazan no son definitivos, sino meramente procesales, en la medida que no afectan la validez del acto principal, por lo que no son demandables ante esta jurisdicción. Precisó que, en materia aduanera, frente al tema de la presentación personal de los recursos de la vía gubernativa, prima por su especialidad el Decreto 2150 de 1995, de simplificación de trámites ante la administración pública, que eliminó dicha exigencia.
VIA GUBERNATIVA - Agotamiento / AGOTAMIENTO DE LA VIA GUBERNATIVA EN MATERIA ADUANERA - Se produce con la interposición del recurso de reconsideración
[…] el agotamiento de la vía gubernativa es un presupuesto procesal de la acción. Es decir, se trata de un requisito necesario para que el juez pueda oír al demandante. Es un requisito que el juez debe examinar ab initio y que en caso de no cumplirse, puede conducir al rechazo de la demanda o, posteriormente, a sentencia inhibitoria. El agotamiento de la vía gubernativa se produce con la interposición de los recursos contra el acto administrativo, con la salvedad de los de reposición y queja, que no son obligatorios. En materia aduanera, el agotamiento de la vía gubernativa se produce con la interposición del recurso de reconsideración.
FUENTE FORMAL: DECRETO 2685 DE 1999 - ARTICULO 516
DECRETOS EXPEDIDOS EN DESARROLLO DE LEYES MARCO - Desde el punto de vista material tienen las mismas características de la ley / LEY - Es una de las expresiones de la función reguladora del Estado / FUNCION REGULADORA DEL ESTADO - Es el género de la competencia del Estado para expedir normas jurídicas y de ella hace parte la función reglamentaria / FUNCION PUBLICA NORMATIVA - La ley y el reglamento son sus instrumentos más notorios, pero no son los únicos
Los decretos que se expiden en virtud de la ley marco participan, desde el punto de vista material, de las mismas características de la ley. En efecto se trata de normas obligatorias de carácter general, impersonal y abstracto. Algunos califican a dichos decretos como reglamentarios, aunque con la aclaración de que no se trata de la potestad reglamentaria ordinaria, sino de una potestad reglamentaria especial o ampliada. Conviene aquí hacer una precisión de tipo conceptual relativa a los términos “reglamentación” y “regulación”, sobre los cuales existe discusión en cuanto a su naturaleza y características. La producción de normas jurídicas de carácter general hace parte de la función pública normativa del Estado que, para la consecución de sus fines, se ve precisado a expedir. La ley, desde el punto de vista formal, esto es, la expedida por el Congreso, es una de las expresiones de esa actividad o función “reguladora” del Estado. Pero existen otras. El presidente de la República, las asambleas departamentales, los concejos municipales, las comisiones de regulación, y otras entidades estatales, expiden también normas que tienen las mismas características de generalidad y que igualmente son abstractas e impersonales, tal cual la ley formal. Así pues, se puede decir que la regulación o, con mayor precisión, la función reguladora, es el género de la competencia del Estado de imponer normas jurídicas. Y de esa categoría general hacen parte, en un primer nivel, la Constitución misma, luego las leyes del Congreso en sus diferentes categorías (leyes orgánicas, estatutarias, leyes marco y leyes comunes). Como ley también funge el producto de la potestad legislativa extraordinaria del P. de la República, esto es, los decretos leyes. Pero la regulación no solo se da por virtud de las leyes o de la función legislativa propiamente dicha, puesto que una función parecida también contribuye a la regulación, esto, es, la función reglamentaria que encabeza el P. de la República y que desciende y se extiende hacia y por otros órganos como las comisiones de regulación, las asambleas, los concejos, los organismos autónomos, etc. De hecho, la regulación puede darse a nivel particular y concreto, como cuando al conferir una licencia o una concesión, la autoridad regula las condiciones específicas de esa licencia o concesión. La ley y el reglamento son los instrumentos más notorios de la función pública normativa, así la ley sea propia de la función tradicionalmente conocida como función legislativa y el reglamento sea parte de la función administrativa. Ley y reglamento comparten muchas características, pero no se pierda de vista que el reglamento le debe subordinación a la ley, en mayor o en menor grado, según las materias y el entendimiento de las normas constitucionales que asignen competencias normativas a los distintos órganos que esa misma Constitución establece. De hecho, hay materias que no pueden ser reguladas por el Congreso puesto que la Constitución directamente asignó la competencia a otros órganos.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 150 NUMERAL 19 LITERAL C / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 189 NUMERAL 25
DECRETOS EXPEDIDOS EN DESARROLLO DE LEYES MARCO - Aunque participan de las mismas características de la ley no se pueden clasificar como decretos reglamentarios comunes ni como decretos extraordinarios / DECRETOS EXPEDIDOS EN VIRTUD DE LEYES MARCO - Pueden derogar leyes preexistentes siempre que regulen las mismas materias a que se refiere la ley marco
[…] la S. considera que, independientemente de la calificación que se dé a dichos decretos, es claro que los mismos reúnen ciertas características que los diferencian tanto de los decretos reglamentarios comunes (art. 189-11, C.P.), como de los decretos extraordinarios (art. 150-10, C.P.). En efecto, no se pueden considerar como decretos reglamentarios comunes, es decir aquellos que expide el P. de la República “para la cumplida ejecución de las leyes”, porque cuando se...
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