Sentencia nº 11001-03-27-000-2011-00023-00(18973) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 11 de Febrero de 2014
| Fecha | 11 Febrero 2014 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Materia | Derecho Fiscal |
| Tipo de documento | Sentencia |
CUPOS DE BIENES EXENTOS DEL IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS POR IMPORTACION DE ALIMENTOS DE PAISES LIMITROFES CON EL AMAZONAS, GUAINIA, GUAJIRA, VAUPES Y VICHADA - El Gobierno no excedió la facultad reglamentaria al establecerlos mediante el Decreto 359 del 2011, sino que previó un mecanismo de verificación o control del consumo local necesario para garantizar que los bienes importados realmente se destinaran al consumo interno de tales departamentos
En síntesis, puede decirse que la ley que el gobierno reglamentó, esto es, el artículo 56 de la Ley 1111 de 2006, consagró una exención respecto del impuesto sobre las ventas, cuyas características fueron definidas en la propia ley así: - Los bienes objeto de la exención eran los alimentos para consumo humano y animal. - Que dichos alimentos fueran provenientes de países colindantes con los departamentos de Amazonas, G., V., Guainía y V.. - Que dichos alimentos tuvieran como destino el consumo local en los territorios de los departamentos mencionados. En otras palabras, la ley definió tres elementos de la exención: objeto, origen y destino de los bienes. El primer interrogante que surge es si el legislador fue exhaustivo al regular la exención y la respuesta es que no. De la lectura de la norma legal se desprende que el Congreso hizo una descripción muy general de la exención, especialmente en cuanto al tercer elemento señalado, es decir, con el relacionado con el destino de los bienes. En efecto, cuando el legislador dijo que la exención solamente se aplicaría a aquellos alimentos destinados al consumo local dejó un amplio espacio de regulación sin definir, ya que para que la norma legal pueda aplicarse de tal forma que se cumpla con el propósito buscado por la misma, debe adoptarse algún mecanismo que permita garantizar que los bienes importados, y que gozarán del beneficio tributario, realmente tendrán como destino el consumidor final del territorio departamental respectivo. Sin ese mecanismo de verificación o de control, la exención se convertiría, seguramente, en una forma de obviar las cargas fiscales en operaciones de importación que llevarían bienes a consumidores de otras partes del territorio nacional diferentes a las señaladas en la ley y, por ende, se terminaría convirtiendo en una forma de burlar la finalidad de la disposición legal. Es evidente, pues, que si la Ley 1111 de 2006 no estableció directamente ningún mecanismo de verificación del consumo local, el gobierno nacional tenía que hacerlo mediante el ejercicio de la potestad reglamentaria.
FUENTE FORMAL: LEY 1111 DE 2006 - ARTICULO 56
NORMA DEMANDADA: DECRETO 359 DE 2011 GOBIERNO NACIONAL - ARTICULO 1 (No anulado)
NOTA DE RELATORIA: La síntesis del asunto es la siguiente: Se estudió la legalidad del art. 1º del Decreto 359 del 2011, reglamentario del art. 56 de la Ley 1111 de 2006, en cuanto fijó los cupos máximos de bienes de consumo humano y animal importados de países fronterizos con el Amazonas, beneficiarios de la exención del IVA prevista en el art. 477 del E.T. La Sala negó la nulidad porque consideró que el Gobierno no excedió la potestad reglamentaria al determinar esos cupos, dado que previó un mecanismo de verificación o control del consumo local, que la norma reglamentada no estableció, y que era necesario para garantizar que los bienes importados realmente se destinaran al consumo interno de los departamentos del Amazonas, Guainía, G., V. y V.. Concluyó que la norma acusada precisó los límites necesarios de la exención para que operara dentro de los territorios a los que estaba dirigida. Agregó que no se violó el art. 56 de la Ley 1111 de 2006, pues si bien esta ley no estableció cupos para aplicar el beneficio, sí lo sujetó a una condición equivalente, consistente en que los bienes importados se destinaran exclusivamente al consumo interno de ciertos departamentos, elemento reglamentado por el gobierno en la norma acusada con el fin de que dicha condición se cumpliera. Dijo la Sala que tampoco se violaron los arts. 270 de la Ley 223 de 1995, 112 de la Ley 488 de 1998 y 12 de la Ley 1004 de 2005. El primero, porque se trata de normas que se refieren a materias distintas y, los demás, toda vez que la disposición acusada no hizo más que reiterar y corroborar las exenciones previstas en los citados artículos.
CUPOS DE BIENES EXENTOS DEL IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS POR IMPORTACION DE ALIMENTOS DE PAISES LIMITROFES CON EL AMAZONAS, GUAINIA, GUAJIRA, VAUPES Y VICHADA - La Ley 1111 de 2006 no los fijó, pero estableció una condición equivalente, consistente en que los bienes importados se destinaran exclusivamente al consumo interno de tales departamentos
[…] la Sala no encuentra contradicción entre lo dispuesto por el artículo 56 de la Ley 1111 de 2006 y el artículo 1 del Decreto 359 de 2011. Según el demandante, dicha contradicción consiste en que la ley no estableció ningún tipo de cupo para las importaciones respecto de las cuales se aplicaría el beneficio tributario, al paso que en el decreto sí se fijaron esos cupos. Sin embargo, dicha contradicción en realidad no existe. Es cierto que la Ley 1111 no habla de “cupos” para las importaciones, pero sí estableció una condición para la aplicación de la exención, consistente en que los bienes importados estuvieren destinados exclusivamente al consumo local en el territorio del departamento respectivo. Aunque el legislador no contempló los cupos, describió en la norma una condición que es equivalente. Desde luego, como ya se explicó, el legislador, en ocasiones, se limita a establecer unos supuestos normativos de carácter general que deben ser precisados con posterioridad por el gobierno nacional mediante la expedición de decretos reglamentarios. En el presente caso, el supuesto de hecho de carácter general consistió en decir que a cierta categoría de bienes (alimentos para consumo humano y animal), que fueran importados de países limítrofes, con destino al consumo local en los departamentos ya mencionados, se les aplicaría la exención de impuesto sobre las ventas. Cada uno de esos elementos debía ser luego precisado por el gobierno nacional para que la ley pudiera ser operante. Así, el elemento descrito en la ley como “bienes para el consumo local” implica, per se, la necesidad de adoptar un mecanismo para la determinación de cuáles serían esos bienes cobijados por la exención. El gobierno nacional consideró que la mejor forma de determinar ese elemento de manera concreta era mediante la fijación de unos cupos para cada categoría de alimentos. Y esa cuantificación se hizo, según se lee en el artículo 3 del Decreto 4650 de 2006 y en los considerandos del Decreto 359 de 2011, con base en las estadísticas de población reportadas por el DANE. En consecuencia, no es cierto que la Ley 1111 de 2006 no hubiera contemplado la existencia de cupos para la aplicación de la exención pues, como ya se dijo, tanto el texto como el espíritu de la ley sí indican que dicho beneficio nunca fue contemplado como una exención ilimitada sino que, por el contrario, tuvo siempre el propósito de incentivar el consumo y la actividad económica exclusivamente en el territorio de los departamentos mencionados, por tratarse de poblaciones alejadas de los centros de producción.
FUENTE FORMAL: LEY 1111 DE 2006 - ARTICULO 56
POTESTAD REGLAMENTARIA - Elementos / POTESTAD REGLAMENTARIA - Criterios de necesidad y finalidad. Alcance
El numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política dispone que corresponde al P. de la República ejercer la potestad reglamentaria mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes que sean necesarios para la cumplida ejecución de las leyes. De dicha norma se desprenden los dos elementos fundamentales de la potestad reglamentaria, que son el criterio de necesidad y el de la finalidad. El primero consiste en que el ejercicio de la potestad reglamentaria se justifica en la medida en que la ley haya dejado espacios de regulación que necesitan ser llenados mediante la expedición de actos jurídicos de contenido normativo, esto es, que para la ejecución de la ley sean necesarios. En efecto, cuando el legislador expide la ley, puede, en virtud del principio de libertad de configuración legislativa, determinar libremente hasta dónde regula la materia respectiva. Puede dictar normas minuciosamente detalladas, en cuyo caso no será necesaria la expedición de decretos reglamentarios; o puede limitarse a dictar una ley de contenidos generales y dejar al gobierno nacional la potestad de completar todos los aspectos que sean necesarios para su correcta ejecución. En la medida en que la ley sea más general, mayor será, entonces, la necesidad de dictar decretos reglamentarios. El segundo elemento es el de la finalidad. Tiene que ver con el contenido material de los actos que se dicten en ejercicio de la potestad reglamentaria. En virtud de la jerarquía de las normas jurídicas, es claro que los decretos y resoluciones que dicte el gobierno nacional en ejercicio de dicha potestad están subordinados a la ley que reglamentan. En consecuencia, los actos del gobierno nacional no pueden modificar la ley, como tampoco pueden ampliar o restringir sus efectos.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 189 NUMERAL 11
NORMAS VIOLADAS - En las acciones impugnatorias es una carga del demandante señalarlas
[…] la Sala manifiesta que cuando se trata de acciones impugnatorias, como lo es la de nulidad simple, corresponde a la parte actora la carga de señalar de manera concreta la norma o normas cuya violación se alega. La fórmula utilizada en el presente caso, consistente en decir que se violan “los artículos 459 y siguientes” del Estatuto Aduanero constituye un incumplimiento de dicha carga procesal, toda vez que equivale a una indefinición de la norma que se considera vulnerada. En casos como este, no puede el juez escoger arbitrariamente cuál de las normas es la que el actor pudo...
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