Sentencia nº 11001-03-25-000-2007-00087-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 29 de Abril de 2014
| Fecha | 29 Abril 2014 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social,Derecho Constitucional |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
Bogotá D.C., veintinueve (29) de abril de dos mil catorce (2014)
CONJUEZ PONENTE: M.C.R.R.
EXPEDIENTE No. 11001-03-25-000-2007-00087-00
No. INTERNO: 1686-07
ACTOR: P.J.C.C.
AUTORIDADES NACIONALES
Procede la Sala de Conjueces a proferir sentencia en la acción de simple nulidad instaurada por el ciudadano P.J.C.C. en contra de LA NACIÓN – MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA, MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Y DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA-.
I- LA DEMANDA
En el texto de demanda y el de reforma de la misma, el actor solicitó la declaratoria de nulidad de las siguientes normas:
Artículo 9 del Decreto 51 de 1993
Artículos 9 y 10 del Decreto 54 de 1993
Artículo 6 del Decreto 57 de 1993
Artículo 9 del Decreto 104 de 1994
Artículo 6 del Decreto 106 de 1994
Artículos 9 y 10 del Decreto 107 de 1994
Artículos 10 y 11 del Decreto 26 de 1995
Artículo 7 del Decreto 43 de 1995
Artículo 9 del Decreto 47 de 1995
Artículo 9 del Decreto 34 de 1996
Artículos 10, 12 y 14 del Decreto 35 de 1996
Artículo 6 del Decreto 36 de 1996
Artículo 9 del Decreto 47 de 1997
Artículos 9, 11 y 13 del Decreto 56 de 1997
Artículo 6 del Decreto 76 de 1997
Artículo 6 del Decreto 64 de 1998
Artículo 9 del Decreto 65 de 1998
Artículos 9, 11 y 13 del Decreto 67 de 1998
Artículos 9, 11 y 13 del Decreto 37 de 1999
Artículo 9 del Decreto 43 de 1999
Artículo 6 del Decreto 44 de 1999
Artículos 9, 11 y 13 del Decreto 2734 de 2000
Artículo 9 del Decreto 2739 de 2000
Artículo 7 del Decreto 2740 de 2000
Artículo 9 del Decreto 1474 de 2001
Artículo 7º del Decreto 1475 de 2001
Artículos 9, 11 y 13 del Decreto 1482 de 2001
Artículo 7 del Decreto 2720 de 2001
Artículo 9 del Decreto 2724 de 2001
Artículos 9, 11 y 13 del Decreto 2730 de 2001
Artículo 6 del Decreto 673 de 2002
Artículo 9 del Decreto 682 de 2002
Artículos 8, 10 y 12 del Decreto 683 de 2002
Artículos 8, 10 y 12 del Decreto 3548 de 2003
Artículo 9 del Decreto 3568 de 2003
Artículo 6 del Decreto 3569 de 2003
Artículos 8, 10 y 12 del Decreto 4169 de 2004
Artículo 9 del Decreto 4171 de 2004
Artículo 6 del Decreto 4172 de 2004
Artículos 8, 10 y 12 del Decreto 933 de 2005
Artículo 9 del Decreto 935 de 2005
Artículo 6 del Decreto 936 de 2005
Artículo 9 del Decreto 388 de 2006
Artículo 6 del Decreto 389 de 2006
Artículos 8, 10 y 12 del Decreto 392 de 2006
Artículo 9 del Decreto 617 de 2007
Artículo 6 del Decreto 618 de 2007
Artículos 8, 10 y 12 del Decreto 621 de 2007
Artículos 8, 9, y 11 del Decreto 3048 de 2007
El actor considera violadas las siguientes normas: Constitución Política de Colombia, el preámbulo y los Arts. 13, 53, 136, 150, num. 19, inc. 1º y lit. e), y 209. Ley 4ª de 1992, Arts. 1, 2, 3, 4 y 14. Leyes 44 de 1980, 33 de 1985 y 50 de 1990. Código Sustantivo del Trabajo, A.. 127, 128 y 132. Decretos Extraordinarios 3135 de 1968, 1042 y 1045 de 1978.
En el concepto de la violación desarrolla, en síntesis, los siguientes argumentos:
1) El sistema legislativo de la ley cuadro y los derechos laborales de los servidores públicos.
Al respecto, precisa que las leyes cuadro contienen principios y criterios generales, generalmente relacionados con asuntos económicos y sociales, de naturaleza cambiante. Por su parte, los decretos que las reglamentan, articulan y precisan dichas orientaciones, de conformidad con los requerimientos de las políticas económicas y de coyuntura.
La Ley 4ª de 1992 es una ley cuadro que el Congreso de la República expidió en desarrollo del Art. 150, num. 19, lit. e) y f) de la Constitución, para señalar las normas, objetivos y criterios generales que debía observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública, y las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales. En el Art. 4º, la citada ley 4ª manda que el Gobierno “(…) modificará el sistema salarial correspondiente a los empleados (…) aumentando sus remuneraciones (…)”, con sujeción a la política macroeconómica y fiscal, observando las limitaciones presupuestales, y respetando los derechos adquiridos de los servidores públicos.
Por su parte, los decretos que expida el Gobierno Nacional para desarrollar la mencionada ley 4ª, en la medida en que son actos administrativos, pueden asignarles valores a las prestaciones establecidas en dicha ley, pero no suprimirlas, ni afectar su integridad jurídica, ni reducirlas, ni desconocer los derechos adquiridos de los servidores públicos. Es decir que, para el actor, la fijación del régimen salarial y prestacional contemplado en la Ley 4ª de 1992 se limita a la determinación de valores numéricos porcentuales o absolutos para cada una de las categorías de conceptos salariales y prestacionales.
Así mismo, aduce el demandante que el gobierno, so pretexto de cumplir con lo ordenado en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, creó la prima especial sin carácter salarial y la incluyó dentro del monto fijado en el respectivo decreto para el salario básico, restándole el 30% para el cálculo de las prestaciones sociales, indemnizaciones y demás derechos laborales que consagra la ley para tales servidores públicos.
El actor le endilga al Gobierno la interpretación errónea de la norma pues al restar el 30% del salario de los empleados de que trata la Ley 4ª de 1995, se modifica la remuneración en su integridad con menoscabo de los derechos de los trabajadores, alejándose de la definición de salario que trae el Código Sustantivo del Trabajo, que le asigna la atribución de influir en las prestaciones sociales, pues se calculan a partir del salario básico.
En su concepto el mandato de la Ley 4ª de 1992 al Gobierno, se refiere al señalamiento de los valores para cada categoría de conceptos salariales y prestacionales, pero no se extiende a la modificación de los componentes legales del sistema salarial, sino que se trata simplemente de una articulación de los principios de la ley cuadro, mediante la fijación anual de los valores porcentuales o absolutos de cada salario o prestación social.
De acuerdo con el numeral 19 del artículo 150 de la Constitución, la definición de salario y de las prestaciones sociales y su régimen jurídico es propio de la ley, es decir, que existe una reserva de ley, una competencia indelegable del Congreso, por lo que es imposible que mediante actos administrativos el gobierno pueda modificar el Código Sustantivo del Trabajo y demás normas que regulan el régimen de las relaciones laborales de los servidores públicos; así como también el concepto de salario básico dispuesto en el mencionado Código.
Expresa el actor que el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo consagra los elementos que constituyen salario y el 128 los que no lo son, los cuales también resultan ser aplicables a los empleados públicos, en consideración a que las normas especiales que se les aplican no contienen un concepto diferente al que de salario consagra el mencionado Código.
Seguidamente, el demandante describe las siguientes características de la prima creada por la Ley 4ª de 1992:
-
) “Es un componente de la remuneración o ingreso de los funcionarios que es renta de trabajo aunque no tiene el carácter de salario” , es decir que no puede ser tenida en cuenta para el cálculo de las prestaciones sociales de los trabajadores, dado que así lo determinó la mencionada L. 4ª.
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) “Es un aumento que debe decretarse entre el 30% y el 60% del salario básico” , no una disminución del mismo, como erróneamente los decretos demandados lo hicieron. En efecto, pretendiendo cumplir lo ordenado en la Ley, dicen que la prima que se establece en el 30% “hace parte del salario básico” , es decir, incluyeron tal prima dentro de la cuantía del salario básico, disminuyéndolo al 70%, con menoscabo de los derechos de los trabajadores. Concluye que violaron, entonces, la Ley 4ª de 1992 y el Código Sustantivo del Trabajo.
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) “La prima como derecho laboral no es una sanción ni un gravamen al salario”, sino obviamente un aumento, pues la ley la ordenó como tal, de conformidad con “(…) las normas constitucionales que no admiten enmiendas legislativas por medio de actos administrativos ni desmejorar derechos adquiridos de los trabajadores” . La prima es, entonces, “(…) un beneficio, una especie de sobresueldo o de aumento que han de recibir los funcionarios listados en la Ley 4ª” , tal y como lo entendió el Consejo de Estado en sentencia del 15 de abril de 2004 .
En suma, según el actor los decretos demandados modificaron lo dispuesto en normas de carácter superior que consagran el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, tales como el Código Sustantivo de Trabajo (en la definición de salario), las Leyes 44 de 1980, 33 de 1985, 50 de 1990 y 4ª de 1992, y los Decretos Extraordinarios 3135 de 1968, 1042 y 1045 de 1978. Para demostrarlo, analiza las remuneraciones recibidas para el año 2007 por los jueces especializados, los jueces del circuito y los jueces municipales, quienes sufrieron una desmejora en sus ingresos laborales.
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) “Origen de la estabilidad de los derechos adquiridos. El Derecho Público y el Derecho del Trabajo, interrelación y dominios” . Al respecto, sostiene el demandante que el Art. 53 de la Constitución establece los principios del Estatuto del Trabajo, los cuales son únicos y, en tal virtud, se aplican por igual a todas las relaciones laborales o de trabajo, tanto de carácter público como privado. Es por eso que a los servidores públicos también les es aplicable lo dispuesto en el Código Sustantivo del Trabajo.
2) El Principio de Igualdad
Finalmente, la demanda desarrolla este principio, consagrado tanto en el preámbulo como en los Art. 13 y 53 de la Constitución Política, y en el Art. 143 del Código Sustantivo del Trabajo (a trabajo igual, salario igual), para explicar su evidente violación en el caso de los servidores relacionados en el Art. 14 de la Ley 4ª de 1992...
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