Sentencia nº 11001-03-06-000-2013-00502-00(2177) de Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, de 10 de Diciembre de 2013
| Fecha | 10 Diciembre 2013 |
| Emisor | Sala de Consulta y Servicio Civil |
| Tipo de documento | Sentencia |
FUNCIÓN DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL - Órganos de cierre de las distintas jurisdicciones. Consejo de Estado / VINCULACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN A LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO - Expresión del principio de legalidad. Vinculación de la administración al precedente judicial. Efectos prácticos de la sujeción de la administración a los precedentes judiciales del Consejo de Estado. Valor como precedente de las sentencias del Consejo de Estado que no son de Unificación / SENTENCIAS DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL – Lo son también las sentencias expedidas con anterioridad al CPACA.
En particular se pregunta si pueden considerarse sentencias de unificación jurisprudencial las expedidas con anterioridad a la expedición de la ley 1437 de 2011 por las Secciones del Consejo de Estado o si sólo tienen dicha condición las que fueron adoptadas por la Sala Plena de la Corporación. La Sala resuelve que las sentencias proferidas con anterioridad al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo por la Sala Plena y las Secciones del Consejo de Estado con el objeto de unificar jurisprudencia, son sentencias de unificación jurisprudencial en los términos del artículo 270 de la Ley 1437 de 2011. Agrega además que las sentencias proferidas por las secciones del Consejo de Estado para unificar la jurisprudencia, anteriores a la entrada en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, son sentencias de unificación jurisprudencial que permiten aplicar el mecanismo de extensión de jurisprudencia previsto en los artículos 102 y 269 del mismo Código. Se ha señalado hasta el momento (i) que la función de unificación de la jurisprudencia en cabeza del Consejo de Estado deriva de su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo y que, en tal sentido, es anterior a la ley 1437 de 2011; y (ii) que la Administración tiene el deber general de tener en cuenta las sentencias de los órganos de cierre en que se han interpretado las normas aplicables al asunto que debe resolver en sede administrativa, lo cual reduce la litigiosidad, promueve la seguridad jurídica y asegura el principio de legalidad y la igualdad de trato a los ciudadanos. En este contexto, la ley 1437 de 2011 reforzó el valor de las sentencias de unificación a través varios mecanismos de activación judicial y administrativa de sus efectos, así: 1. Deben ser tenidas en cuenta por la Administración al resolver las actuaciones administrativas, con el fin de garantizar la aplicación uniforme de las normas constitucionales y legales aplicables al caso (artículo 10); 2.Cuando reconocen derechos permiten que las personas soliciten la extensión de su efectos a casos con los mismos supuestos fácticos y jurídicos de la sentencia de unificación (artículo 102); y si la Administración niega esa extensión o guarda silencio, facultan al ciudadano para acudir directamente al Consejo de Estado con el fin de solicitarla (artículo 269) 3.Su desconocimiento por los Tribunales Administrativos en sentencias de segunda o única instancia es causal del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia (art.256 y ss) 4.Su desconocimiento por los Tribunales Administrativos también es causal para solicitar la revisión de acciones populares o de grupo (art.272 y ss) 5.La necesidad de expedir una sentencia de unificación jurisprudencial permite que la Sala Plena del Consejo de Estado asuma competencia de asuntos pendientes de fallo en las Secciones que la componen y a estas últimas que lo hagan en relación con los asuntos pendientes de fallo en sus subsecciones o en los tribunales administrativos (artículo 271). 6. Deben ser tenidas en cuenta por las autoridades administrativas para las conciliaciones y así lo debe advertir a ellas el Ministerio Público (artículo 302, parágrafo). De esta manera, las sentencias de unificación producen efectos en el interior de la propia jurisdicción, en el sentido activar el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, la revisión eventual de las acciones populares y de grupo y el traslado de asuntos a la sala plena del Consejo de Estado o de cada una de sus secciones; también generan consecuencias frente a la Administración, que está obligada a tenerlas en cuenta para decidir casos iguales, para extender sus efectos a los ciudadanos que lo soliciten y se encuentren en los mismos supuestos fácticos y jurídicos, y para formular propuestas de conciliación.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 6 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 13 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 90 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 29 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 121 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 122 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 209 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 230 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 237 NUMERAL 1 / LEY 169 DE 1896 - ARTICULO 4 / LEY 446 DE 1996 - ARTICULO 33 / LEY 734 DE 2002 - ARTICULO 34 / LEY 1285 DE 2009 / LEY 1395 DE 2010 - ARTICULO 114 / LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 10 / LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 31 / LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 42 / LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 102 / LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 256 / LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 269 / LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 270 / LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 271 / LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 272 / LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 302 / LEY 1564 DE 2012 - ARTICULO 614
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero ponente: WILLIAM ZAMBRANO CETINA
Bogotá D.C., diez (10) de diciembre de dos mil trece (2013)
Radicación número: 11001-03-06-000-2013-00502-00(2177)
Actor: MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO
Referencia: Función de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado. Vinculación de las autoridades administrativas a los precedentes judiciales. Sentencias de unificación jurisprudencial: lo son también las expedidas antes de la ley 1437 de 2011 por la Sala Plena y las Secciones del Consejo de Estado.
El Ministerio de Justicia y del Derecho por solicitud de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado consulta a esta Sala si las sentencias proferidas por las secciones del Consejo de Estado con anterioridad a la ley 1437 de 2011 pueden ser consideradas sentencias de unificación jurisprudencial y, por tanto, susceptibles del mecanismo de extensión de jurisprudencia establecido en el artículo 102 de dicha ley.
De acuerdo con el Ministerio de Justicia y del Derecho, el asunto tiene como antecedentes las siguientes circunstancias fácticas y jurídicas:
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De conformidad con el artículo 614 del Código General del Proceso, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado le corresponde emitir concepto previo sobre las solicitudes de extensión de jurisprudencia formuladas por los ciudadanos a las entidades estatales en virtud del artículo 102 de la ley 1437 de 2011.
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En ejercicio de esa función, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado ha conceptuado que constituyen sentencias de unificación jurisprudencial, entre otras, las que antes de la ley 1437 de 2011 expidieron las secciones del Consejo de Estado con la expresa intención de unificar jurisprudencia.
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No obstante, dice el organismo consultante, algunas entidades del Estado consideran (i) que sólo la Sala Plena del Consejo de Estado tiene la posibilidad de dictar sentencias de unificación jurisprudencial -no así las secciones que la componen-; y (ii) que solo son sentencias de unificación jurisprudencial que dan lugar al mecanismo de extensión de jurisprudencia, las proferidas con posterioridad a la entrada en vigencia de la ley 1437 de 2011 (2 de julio de 2012).
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En auto del pasado 1 de febrero de 2013 la Sección Cuarta del Consejo de Estado desestimó una solicitud de extensión de jurisprudencia basada en una sentencia de una de las secciones del Consejo de Estado anterior a la ley 1437 de 2011, al considerar que solo a partir de dicha ley las secciones de la Corporación asumieron la función de unificación jurisprudencial en asuntos provenientes de los tribunales administrativos, conforme al procedimiento señalado en el artículo 271 ibídem.
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Dadas estas razones se hace necesario establecer con claridad qué sentencias pueden ser consideradas de unificación para efectos del mecanismo de extensión de jurisprudencia previsto en la ley 1437 de 2011.
Con base en lo expuesto, se formulan las siguientes PREGUNTAS:
1) ¿De las sentencias proferidas con anterioridad a la entrada en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, solo pueden ser consideradas sentencias de unificación las proferidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, o también pueden serlo las de las secciones?
2) Dependiendo de la respuesta a la pregunta anterior, ¿las sentencias proferidas por las secciones del Consejo de Estado para unificar la jurisprudencia, anteriores a la entrada en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pueden ser consideradas sentencias de unificación para efectos del mecanismo de extensión de jurisprudencia que creó el mismo Código?
A. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
De acuerdo con los antecedentes expuestos, la presente consulta se refiere al alcance del artículo 270 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo cuando señala que “se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia”. En particular se pregunta si pueden considerarse sentencias de unificación jurisprudencial las expedidas con anterioridad a la expedición de la ley 1437 de 2011 por las Secciones del Consejo de Estado o si sólo tienen dicha condición las que fueron adoptadas por la Sala Plena de la Corporación. Según la respuesta dada a este interrogante se definiría a...
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