Sentencia nº 23001-23-31-000-2009-00173-01(19561) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 29 de Mayo de 2014
| Fecha | 29 Mayo 2014 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Materia | Derecho Fiscal |
| Tipo de documento | Sentencia |
IMPUESTO PREDIAL - No sólo grava los inmuebles de los particulares, sino también los bienes fiscales y los de uso público explotados económicamente por particulares, en razón de que se trata de un gravamen real que recae sobre los bienes raíces sin consideración a la calidad del sujeto pasivo. Precisión jurisprudencial.
4.2.- Si bien desde el año 1994, esta Sección afirmó que el impuesto predial fue creado para gravar la propiedad privada, ello debe entenderse bajo el concepto de derecho de dominio, pues la propiedad privada se define en función del derecho real que tiene una persona, natural o jurídica, pública o privada, para usar gozar y disponer de un bien inmueble, conforme a las normas que regulen la materia. En esas condiciones, se debe entender que cuando se hablaba de propiedad privada, se hacía referencia al derecho de dominio que se ejerce sobre el bien, que era, en estricto sentido, el hecho gravado por el legislador, sin dejar de advertir que, hoy en día, al abarcar la posesión, la tenencia o el usufructo, puede decirse que lo que debe tenerse en cuenta es la explotación –uso y/o goce- del bien, pero con un interés que trasciende el que subyace en la figura de los bienes de uso público o común. 4.3.- Por eso, los bienes inmuebles de naturaleza fiscal son susceptibles de ser gravados por el impuesto predial porque sobre ellos también se ejerce derecho de dominio o, en otras palabras, son susceptibles de uso y goce. A contrario sensu, como sobre los bienes de uso público no se ejerce un derecho de dominio o equivalente, en tanto su uso y goce pertenece a todos los habitantes de la Nación y no pueden ser objeto de disposición, estos no se encuentran gravados con el impuesto predial, salvo que sean explotados económicamente por un particular. Sólo en ese sentido pueden entenderse las exenciones que ha decretado el legislador respecto a los bienes de la Nación, de los Municipios y de los Distritos y, sobre las “propiedades públicas” en general, contenidas en los artículos 21 del Decreto 1226 de 1908, 13 del Decreto 1227 de 1908 y 3 de la Ley 34 de 1920, y la previsión del artículo 61 de la Ley 55 de 1985, que fue compilada en el artículo 194 del Código de Régimen Municipal vigente. 4.4.- El impuesto predial, como se ha expuesto por esta Sección, es un gravamen de tipo real ya que recae sobre el valor del inmueble sin consideración a la calidad del sujeto pasivo y sin tener en cuenta los gravámenes y deudas que el inmueble soporta. Atendiendo tal naturaleza, es que el legislador se ha referido de manera general al hecho gravable del tributo –propiedad, posesión, tenencia o usufructo de un bien inmueble-, sin excluir de manera expresa a las personas jurídicas de derecho público, habida cuenta de que lo determinante es la existencia de la propiedad raíz y no el sujeto que ejerce el derecho de dominio. En ese sentido, se reitera, los bienes inmuebles de naturaleza fiscal de todas las entidades públicas con personería jurídica de la Nación, y de aquellos entes u organismos autónomos que formen parte de la estructura orgánica del Estado, están gravados con el impuesto predial. Sólo pueden considerarse exentos de este pago los bienes de uso público, dada su naturaleza y uso. Y eso es así porque los bienes fiscales o patrimoniales son aquellos que pertenecen a sujetos de derecho público de cualquier naturaleza u orden y que el Estado posee y administra en forma similar a como lo hacen los particulares con los bienes de su propiedad […].
NOTA DE RELATORIA: La síntesis del asunto es la siguiente: Se estudió la legalidad de los actos de la DIAN que le negaron a la Universidad de Córdoba la devolución de las sumas que pagó por impuesto predial durante los años 2004 a 2008. La S. revocó la sentencia del Tribunal Administrativo de Córdoba que anuló dichos actos y ordenó la devolución y, en su lugar, negó la nulidad de los mismos, tras concluir que la universidad estaba obligada a pagar el predial respecto de los bienes fiscales de su propiedad, en cuanto ejerce el derecho de dominio sobre ellos y porque el Estatuto Tributario Municipal no establecía una exención del pago del tributo. La Sala precisó que el predial no sólo recae sobre los inmuebles de carácter privado, sino también sobre los bienes fiscales y los de uso público explotados por particulares, pues su finalidad es gravar la propiedad raíz o los bienes inmuebles sobre los que se ejerce derecho de dominio -que hoy abarca la posesión, tenencia o usufructo-, lo que significa que, para determinar si un bien está gravado, se debe tener en cuenta su explotación, uso y goce y no la naturaleza jurídica del sujeto que ostente la calidad de propietario, poseedor, tenedor o usufructuario del mismo. En ese sentido señaló que actualmente el sujeto pasivo del impuesto predial no se define en razón a la naturaleza de la entidad pública, como lo sostuvo la Sala entre 1994 y el 2011, fundada en una interpretación estricta del art. 61 de la Ley 55 de 1985, sino en atención a la naturaleza de los bienes que posee o administra (públicos o fiscales).
IMPUESTO PREDIAL - Origen y evolución normativa hasta la expedición de la Constitución Política de 1991 / DECRETO 1226 DE 1908 - Fue la primera referencia normativa que otorgó trato diferencial a los bienes de la Nación para efectos de gravámenes por tributos territoriales / DECRETO 1227 DE 1908 - Exceptuó expresamente del pago del impuesto predial a las propiedades públicas, cualquiera que fuera la denominación de la persona o entidad que las administrara / LEY 55 DE 1985 - Autorizó expresamente la posibilidad de gravar con impuesto predial los bienes inmuebles de propiedad de los establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta del orden nacional / LEY 44 DE 1990 - Creó el impuesto predial unificado
2.1.- El origen del impuesto predial se remonta al año 1887, cuando el legislador, en el artículo 4º de la Ley 48 de ese año, permitió que los departamentos gravaran con un impuesto anual los bienes inmuebles o raíces de su jurisdicción, independientemente de la persona –pública o privada- que ejerciera su propiedad o posesión. En el mismo sentido encontramos el artículo 129-32 de la Ley 149 de 1888 -Régimen Político y Municipal-, que incluyó entre las atribuciones de las Asambleas Departamentales, la relativa al establecimiento y reglamentación del “impuesto sobre los inmuebles”. 2.2.- Posteriormente, el artículo 17-4 de la Ley 20 de 1908, que reformó la Ley 149 de 1888, determinó que el “impuesto sobre la propiedad raíz” formaría parte de las rentas municipales y que se cobraría de acuerdo con la reglamentación que establecieran los departamentos. Por su parte, el artículo 21 del Decreto 1226 de 1908 previó que los bienes de la Nación no serían gravados con contribuciones por las municipalidades, como tampoco lo serían los bienes de los distritos ubicados en el territorio de otro, por la municipalidad donde se hallaran situados. Si bien dicha norma se refirió a las contribuciones, no al impuesto sobre la propiedad raíz específicamente, es la primera referencia normativa que otorgó un trato diferencial a los bienes de propiedad de la Nación para efectos de ser gravados por tributos territoriales. No obstante, fue el artículo 13, literal e) del Decreto 1227 de 1908 que exceptuó expresamente del pago del “impuesto predial”, las “propiedades públicas, cualquiera que sea la denominación de la persona o entidad que la administre”. 2.3.- A pesar de la exención contenida en el Decreto 1227 de 1908, el legislador continuó identificando el impuesto predial por la naturaleza del bien –inmueble- y no por la naturaleza de su propietario o poseedor –público o privado-. De ello da cuenta la Ley 4ª de 1913 -Régimen Político y Municipal-, derogatoria de la Ley 149 de 1888, que conservó la facultad de las Asambleas Departamentales de reglamentar el “impuesto sobre la propiedad raíz”. Puntualmente, en la Ley 34 del 1920, el legislador se refirió a dicho gravamen como “el impuesto con el que los Departamentos o Municipios pueden gravar la propiedad raíz” (artículo 1), y estableció que para su cobro se tendrían como base los catastros formados según la reglamentación de las Asambleas Departamentales (artículo 2). Así mismo, exoneró a los bienes de los municipios del pago de los impuestos directos nacionales, departamentales o municipales (artículo 3). En la misma línea se encuentra la Ley 128 de 1941, que definió el impuesto predial como aquel que “cobren los Municipios o Departamentos, o el que - bajo el nombre de impuesto de caminos - recauden otros Municipios sobre el valor de los bienes raíces de su respectivo territorio”. Por su parte, el Decreto Legislativo 2473 de 1948 estableció un impuesto adicional del dos por mil “sobre toda propiedad raíz”, el que, años más tarde, mediante el Decreto 2185 de 1951 se convertiría en un impuesto de carácter municipal. 2.4.- La Ley 29 de 1963 derogó todas las disposiciones de carácter nacional que decretaron exoneraciones o exenciones del impuesto predial y complementarios para las personas privadas, para lo que se estableció un plazo de transición de dos años (artículo 2º). Igualmente, estableció un límite en el tiempo y cuantía para las exenciones que podían decretar los municipios, y previó que la exención de los impuestos municipales -predial y valorización- sólo beneficiaría al inmueble que lo motivó, reafirmando la naturaleza real de dichos impuestos y los sujetos pasivos de los mismos: propietarios y poseedores de los bienes inmuebles. 2.5.- Respecto a las entidades públicas, la Ley 55 de 1985, “por medio de la cual se dictan normas tendientes al ordenamiento de las finanzas del Estado y se dictan otras disposiciones”, autorizó, de manera expresa, en el artículo 61, la posibilidad de gravar con el impuesto predial en favor del correspondiente municipio, los bienes...
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