Sentencia nº 52001-23-31-000-2005-00512-01(32867) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 30 de Enero de 2008
| Fecha | 30 Enero 2008 |
| Número de expediente | 52001-23-31-000-2005-00512-01(32867) |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADOSALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejero ponente: MAURICIO FAJARDO GOMEZ
Bogotá, D.C., treinta (30) de enero de dos mil ocho (2008)
Radicación número: 52001-23-31-000-2005-00512-01(32867)
Actor: EMPRESA COLOMBIANA DE PETROLEOS ECOPETROL
Demandado: ASEGURADORA COLSEGUROS S. A.Referencia: PROCESO EJECUTIVO CONTRACTUAL
Resuelve la Sala los recursos ordinarios de súplica interpuestos por el Ministerio Público y por Empresa Colombiana de Petróleos ECOPETROL, contra el auto proferido el 9 de junio de 2006 por la Consejera Sustanciadora del proceso de la referencia, Dra. R.S.C.P., mediante el cual se declaró la nulidad de lo actuado por falta de jurisdicción.1.- ANTECEDENTES:
1.1.- La demanda.
El 15 de abril de 2005, la Empresa Colombiana de Petróleos ECOPETROL presentó demanda ejecutiva contra la Aseguradora Colseguros S.A., con el fin de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas:
“2.1. Que se libre MANDAMIENTO DE PAGO en contra de la aseguradora demandada, por la suma de setecientos cuarenta y cinco millones doscientos setenta y cuatro mil noventa y seis ($ 745´274.096) pesos moneda legal, haciendo exigible a la compañía de seguros la Garantía Única de cumplimiento número 1924004272 con su respectivo certificado de modificación No. 324006981 (1924004272), expedida por la compañía ASEGURADORA COLSEGUROS S.A. a favor de ECOPETROL, según el contenido del Acto Administrativo de LIQUIDACION FINAL DEL CONTRATO VEP-002-GSU-98, del 10 de diciembre de 2002.
2.2. Que se condene a los demandados al pago de los intereses moratorios sobre la cantidad anterior, a la tasa legal más alta, desde el 17 de febrero de 2001 - fecha en que fue declarado el incumplimiento del contrato o en su defecto desde el 21 de mayo de 2001 fecha en que fue declarada la caducidad del contrato - o desde que se hayan hecho exigibles, hasta el momento en que efectivamente se realice el pago.
2.3. Que se condene a los demandados a pagar las costas del proceso” (Folios 2 a 17, cuaderno 1).
Como hechos de la demanda se expusieron, en síntesis, los siguientes:El 5 de noviembre de 1998, ECOPETROL y la Unión Temporal Convicol & Asociados suscribieron el contrato VEP-002-GSU-98, cuyo objeto lo constituyó el “Mantenimiento de Vías y alquiler de Maquinaria para Reparaciones Puntuales, Transporte de Materiales y Equipos en la Gerencia Sur de ECOPETROL”, por valor de $ 5.084’009.498 y un plazo de ejecución de 27 meses.
Para garantizar las obligaciones del contrato, el contratista constituyó la garantía única de cumplimiento número 1924004272 y la modificación número 6539369 - 324006981 expedida por la aseguradora Colseguros S.A.
Dado que el contratista suspendió la ejecución de las obras contratadas, la entidad contratante declaró el incumplimiento del contrato y dispuso hacer efectiva la garantía de cumplimiento, mediante la resolución 001 del 17 de abril de 2001. El contratista y la aseguradora Colseguros S.A., interpusieron recurso de reposición contra la decisión anterior, el cual fue resuelto mediante las resoluciones 002 y 003 de 2001 a través de las cuales se confirmó el acto recurrido.
Mediante resolución 001 del 21 de mayo de 2001, confirmada por la resolución 002 del 8 de agosto de 2001, ECOPETROL declaró la caducidad del contrato VEP-002-GSU-98 y ordenó, nuevamente, hacer efectiva la póliza de cumplimiento.
Manifiesta la demandante que los actos administrativos citados se notificaron en debida forma, tanto al contratista como a la aseguradora.
1.2.- El trámite procesal.
El Tribunal Administrativo de Nariño, en providencia del 24 de febrero de 2006, se abstuvo de librar mandamiento de pago contra la aseguradora Colseguros S.A., porque, a su juicio, el título ejecutivo que se pretende ejecutar es de aquellos denominados complejos, compuesto por el contrato de obra, la garantía, el acto de aprobación de la póliza y las decisiones administrativas que declararon la ocurrencia del siniestro, con constancia de notificación y dado que no se aportó el acto mediante el cual se aprobó la garantía de cumplimiento, concluyó que no se configuró el título ejecutivo (Fls. 197 - 207 c. ppal).
La entidad demandante interpuso recurso de apelación contra la decisión anterior, el 7 de marzo de 2006 (Fl. 208 c. ppal).
1.3.- El auto suplicado.
Al momento de entrar a decidir sobre la admisión del recurso de apelación, la Consejera que sustancia el proceso en segunda instancia, Dra. R.S.C.P., declaró la nulidad de lo actuado por falta de jurisdicción mediante providencia fechada en junio 9 de 2006.
Sostuvo que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer de los procesos de ejecución derivados de contratos estatales, pero la ejecución que se pretende no proviene de un contrato estatal puesto que el contrato de seguro no fue suscrito por una entidad pública “y el que su objeto lo sea la garantía de calidad de los bienes objeto de un contrato estatal, no le otorga tal calidad, dada la autonomía de que gozan uno y otro negocio jurídico”.
Agregó que “[a]dmitir que corresponde a esta jurisdicción el conocimiento de éstos procesos ejecutivos, constituye una arrogación de competencias que no han sido atribuidas a esta jurisdicción, con evidente trasgresión del artículo 121 de la Constitución Nacional”. (Fls. 219 - 222 c. ppal).
1.4.- El recurso ordinario de súplica.
El 14 de julio de 2006, la entidad demandante interpuso recurso ordinario de súplica.
ECOPETROL sostuvo que la Jurisdicción Contenciosa Administrativa es competente para conocer los procesos ejecutivos derivados de contratos de seguro suscritos con ocasión de un contrato estatal, pues así lo reconoció la Sección en providencia del 20 de noviembre de 2003, expediente 19929. Para fundamentar el recurso trascribió la citada providencia (Fls. 223 - 232 c. ppal).
Por su parte, el Ministerio Público advirtió que la tesis jurídica expuesta en el auto recurrido no ha sido adoptada por mayoría en la Sala, que en sentido contrario ha manifestado que ésta es la jurisdicción competente para conocer de las acciones ejecutivas relacionadas con obligaciones que se derivan de los contratos de seguro suscritos entre dos particulares en beneficio de un ente estatal (Fls. 233-236 c. ppal). 2.- CONSIDERACIONES:
En este orden de ideas, corresponde decidir los recursos interpuestos por el Ministerio Público y por la Empresa Colombiana de Petróleos ECOPETROL contra la providencia del 9 de junio de 2006. Para el efecto se analizará el carácter de la nulidad declarada y la naturaleza del contrato de seguro, para finalmente definir si esta es la jurisdicción competente para conocer del asunto.
2.1.- La falta de jurisdicción como causal de nulidad.
El artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, aplicable a los procesos que se tramiten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por remisión expresa del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, establece que el proceso es nulo en todo o en parte, entre otras, por la siguiente causal:
“1. Cuando corresponde a distinta jurisdicción. (...)”.
La referida causal de nulidad procesal, consagrada de manera expresa en el estatuto de procedimiento civil corresponde, además, a aquellas que no son susceptibles de saneamiento, razón por la cual pueden y deben ser declaradas por el juez, en cualquier etapa del proceso, de conformidad con las previsiones del artículo 145 del mismo C. de P. C.
Corresponde entonces a la Sala establecer si ésta causal se configuró en el sub lite.
2.2.- La clasificación de los contratos de la Administración Pública.
Para determinar si los contratos de seguros que tienen por objeto garantizar el cumplimiento de contratos estatales pertenecen también, o no, a esa categoría, resulta indispensable precisar cuándo un contrato debe tenerse como estatal.
Al respecto resulta pertinente mencionar que en su momento la Sala de Consulta y Servicio Civil, en concepto emitido el 4 de abril de 1974[1] -aunque en vigencia de un ordenamiento legal totalmente diferente al que se encuentra vigente en la actualidad y que de manera principal recoge hoy la Ley 80 de 1993, pero de gran importancia para la ilustración de la materia-, a propósito de la clasificación de los contratos de la Administración Pública aplicable para esa época, realizó las consideraciones que se transcriben a continuación acerca de los elementos o criterios que permitirían identificar un contrato como administrativo, así:
“a) Su origen o iniciativa, que debe ser una autorización legal, general o específica, háyase dado ella antes de su celebración o en forma posterior, a manera de aprobación o ratificación, condición ésta que no es particular del contrato administrativo propiamente dicho aunque sí de todos los contratos de la administración, y que no es otra cosa que aplicación del principio de legalidad que rige todas las actuaciones administrativas y de la cual depende su validez;
“b) La naturaleza de las partes contratantes o de una de ellas, esto es, el de que en todo contrato administrativo una al menos de las partes es un organismo estatal; en el primer caso, el contrato, en principio, será administrativo sin excluir la posibilidad de que pueda ser de derecho privado; en el segundo, esa circunstancia no es determinante, puesto que es posible que sea de derecho privado;
“c) Por los requisitos formales necesarios para su perfeccionamiento, cuestión adjetiva que puede simplemente hacer compleja la formación del contrato o solemnizarlo, distinción externa que sólo adicionalmente puede ayudar a la distinción de los contratos administrativos;
“d) La inclusión concurrente de estipulaciones o cláusulas que podemos llamar forzosas en tanto es exigida por la ley, lo que indica que el régimen legal del contrato es de derecho público total o parcialmente, como las referentes a garantías, condicionamiento de los suficientes, reserva presupuestal, multas, renuncia a reclamación diplomática...
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