Sentencia nº 25000-23-27-000-2000-00751-01(15617) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 28 de Febrero de 2008
| Número de expediente | 25000-23-27-000-2000-00751-01(15617) |
| Fecha | 28 Febrero 2008 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Materia | Derecho Fiscal,Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejero ponente: MARIA INES ORTIZ BARBOSA
Bogotá D.C., veintiocho (28) de febrero de dos mil ocho (2008)
Radicación Número: 25000-23-27-000-2000-00751-01(15617)
Actor: CORPORACION DE AHORRO Y VIVIENDA AV VILLAS (BANCO COMERCIAL AV VILLAS)
Demandado: SUPERINTENDENCIA BANCARIA
FALLO
Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia de mayo 26 de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección”A”, que declaró probada de oficio, la existencia de cosa juzgada respecto de pretensión de nulidad de la Circular No. 054 de julio 13 de 2000 proferida por la Superintendencia Bancaria, en consecuencia, se inhibió para pronunciarse de fondo.
ACTO DEMANDADO
Se demandó la Circular 054 de julio 13 de 2000 expedida por la Superintendencia Bancaria que reza:
“SEÑORES
REPRESENTANTES LEGALES Y REVISORES FISCALES DE LAS ENTIDADES VIGILADAS
REFERENCIA: Reliquidación de los créditos hipotecarios destinados a la financiación de vivienda de interés social Apreciados señores:
Dentro del proceso de revisión que la Superintendencia Bancaria ha venido efectuando a las reliquidaciones ordenadas por la Ley 546 de 1999, para los créditos hipotecarios destinados a la financiación de vivienda, esta entidad ha encontrado que no se ha dado aplicación completa al Parágrafo del artículo 28 del mencionado ordenamiento legal, a cuyo tenor: PARÁGRAFO.-“Para toda la vivienda de interés social, la tasa de interés remuneratoria no podrá exceder de 11 puntos durante el año siguiente a la vigencia de la presente Ley”.(el subrayado es nuestro)
Aparentemente, algunas entidades han interpretado que la norma en cuestión es sólo aplicable a los créditos desembolsados a partir de la vigencia de la Ley, posiblemente extendiendo lo previsto en el artículo 56, que sólo otorga incentivos tributarios a las nuevas operaciones, celebradas con este propósito.
Ruego a ustedes en consecuencia, proceder de inmediato a aplicar para todos los créditos vigentes destinados a financiar vivienda de interés social, la tasa máxima permitida por la ley para este tipo de vivienda. En aquellos créditos para los cuales se hayan cobrado durante lo corrido del año, intereses remuneratorios por encima de 11 puntos, deberá procederse de inmediato a abonar lo cobrado en exceso, al saldo de capital de la obligación.”
El 13 de julio de 2000 la Superintendencia Bancaria expidió la Circular Externa No. 054, que impartió instrucciones a las entidades vigiladas sobre la manera como debían efectuar las liquidaciones de créditos de vivienda de interés social ordenadas en parágrafo del artículo 28 de la Ley 546 de 1999.
Se indicó en forma concreta que debían aplicar una tasa remuneratoria máxima del 11% para todos los créditos de vivienda de interés social y no sólo a los créditos otorgados a partir de la entrada en vigencia de la norma, además ordenó abonar o reintegrar a los deudores las sumas que, conforme a las instrucciones de la Circular se hubiesen cobrado en exceso.
La Corporación de Ahorro y Vivienda AV VILLAS no fue citada a la actuación administrativa que dio lugar a la expedición del acto demandado, ni se le otorgó la oportunidad de solicitar o allegar pruebas.
En obediencia del acto demandado realizó abonos a 17.457 créditos en cuantía de tres mil cuatrocientos treinta y dos millones cuatrocientos ochenta y ocho mil cincuenta y cuatro pesos ($3.432.488.354).
DEMANDA
La actora en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho solicitó la nulidad de la Circular Externa No. 54 de julio 13 de 2000 expedida por la Superintendencia Bancaria y se declare a esta entidad civilmente responsable por los perjuicios sufridos por la Corporación de Ahorro y Vivienda ocasionados por la expedición del acto, consistentes en los pagos hechos a los deudores hipotecarios de vivienda.
Para restablecer el derecho se condene a la Nación- Superintendencia Bancaria a pagar la suma de $3.432.488.354, actualizada por la variación en el índice de precios al consumidor que suministre el DANE desde la fecha en que finalizaron los pagos a los clientes hasta el día de ejecutoría de la sentencia, más los intereses moratorios conforme a la sentencia C-188 de 1999 de la Corte Constitucional.
Invocó como normas violadas los artículos 28 parágrafo de la Ley 546 de 1999; 38 de la Ley 153 de 1887; y 58 de la Ley 546 de 1999.
El concepto de violación se sintetiza así:
- Violación del artículo 28 parágrafo de la Ley 546 de 1999
La Superintendencia Bancaria en el acto demandado, además de la aplicación de la norma mencionada a los créditos otorgados durante su vigencia, lo extiende a créditos concedidos con anterioridad a la expedición de la Ley 546 de 1999, dándole un carácter retroactivo.
Las disposiciones de la Ley 546 de 1999 contiene nuevas reglas para la vivienda de interés social que no se extienden retroactivamente a los contratos de mutuo celebrados con anticipación a su vigencia. De modo que la expresión “toda la vivienda de interés social” no la habilita para aplicarla a situaciones consolidadas con anterioridad a su expedición.
En la sentencia C-955 de julio 26 de 2000 de la Corte Constitucional, se deja a salvo su irretroactividad al no ser objeto de modulación alguna, por lo que se debe atender la regla general de la vigencia pro futuro.
- Violación del artículo 38 de la Ley 153 de 1887
Cuando la Superintendencia Bancaria en el acto demandado dispone la incorporación del contenido normativo del parágrafo del artículo 28 de la Ley 546 a los contratos celebrados con anterioridad a su vigencia, desconoce la inclusión de las leyes que no intervienen la tasa remuneratoria de los créditos para vivienda de interés social, con el consecuente desconocimiento del artículo 38 de la Ley 153 de 1887.
Si la autoridad monetaria ha intervenido la tasa de interés en el pasado, son disposiciones de orden público, de la misma naturaleza que el artículo 58 de la Ley 546, restricciones que aplican a las nuevas operaciones de crédito, pero no en relación con los contratos de mutuo anteriores a la vigencia de la intervención.
- Violación del artículo 58 de la Ley 546 de 1999
En el artículo citado se advierte con claridad meridiana que la ley rige a partir de la fecha de su promulgación, que se produjo el 23 de diciembre de 1999, lo que deja a salvo la irretroactividad del parágrafo del artículo 28 del mismo texto legal. - Incompetencia del funcionario y desviación de poder
El legislador solo ha atribuido competencias en materia jurisdiccional a la Superintendencia Bancaria conforme a la Ley 446 de 1998, sin que correspondan a la facultad ejercida al expedir el acto demandado, ya que se refieren a atribuciones policivas administrativas al impartir instrucciones.
La potestad de ordenar a una persona natural o jurídica la realización de un pago a favor de un tercero es una atribución típicamente jurisdiccional, lo que en efecto hizo en la Circular, puesto que dispuso el reintegro a los deudores de las sumas presuntamente cobradas en exceso por las entidades vigiladas.
La Superintendencia yerra en cuanto a la tasa remuneratoria aplicable a los créditos VIS otorgados con anterioridad a la vigencia de la Ley 546, y aún si tuviera razón, carece de facultad de ordenar el reintegro de un pago realizado por el deudor a título de indemnización, por corresponder a una facultad jurisdiccional.
- Expedición irregular del acto y violación del debido proceso
La Superbancaria al expedir el acto acusado no citó a los terceros directamente interesados en la decisión, ni les dio la oportunidad de pedir y allegar pruebas, ni expresar sus opiniones, lo que vulneró los artículos 14, 28, 34 y 35 del C.C.A. en concordancia con el 326 numeral 4° literal) del E.O.S.F.
Los terceros afectados por su decisión eran sujetos determinados , y por tanto, en su condición de interesados, debió darles la oportunidad de pedir y allegar pruebas.
Como la revisión de las reliquidaciones de los créditos para vivienda de interés social supone la práctica de inspecciones, el Superintendente Bancario debió recibir los informes de inspección correspondientes, y una vez evaluados dar traslado de los mismos a las entidades vigiladas, de ahí que sustituyó el debido proceso y la sana crítica, por el de inquisición.
- Falta de motivación y falsa motivación.
Se acusa genéricamente a las entidades vigiladas de no dar aplicación a la Ley, sin invocar fundamento concreto alguno pues la motivación de la Circular 54 de 2000 es deficiente al no indicar la facultad ejercitada y sugiere el incumplimiento de la ley, con lo cual dificulta la defensa de los administrados y la labor de justicia administrativa en el control del acto. Además, si las inspecciones no se practicaron y se parte de simples suposiciones o intuiciones, no constituyen una motivación seria, incurriendo en falsa motivación.
- Violación de la garantía constitucional de la propiedad y reparación del daño antijurídico
En el presente caso se presenta una privación de la propiedad de AV VILLAS a favor de sus deudores, que proviene de un mandato contenido en un acto administrativo de obligatorio cumplimiento. El abono realizado a favor de los deudores de crédito de vivienda de interés social, con los recursos propios de la actora trajo consigo un detrimento patrimonial fundado en un acto ilegal.
OPOSICIÓN
La Superintendencia Bancaria a través de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda con los siguientes argumentos:
La aplicación del artículo 28 de la Ley 546 de 1999 a los contratos de mutuo no significa que dicha Ley sea retroactiva, sino de efecto inmediato, lo cual puede disponer el legislador por razones de orden público, en atención al postulado de que las “leyes por motivos de moralidad, salubridad o utilidad pública restrinjan derechos amparados por la...
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