Sentencia nº 11001-03-25-000-2002-00121-01(2549-02) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 21 de Agosto de 2008 - Jurisprudencia - VLEX 52491574

Sentencia nº 11001-03-25-000-2002-00121-01(2549-02) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 21 de Agosto de 2008

Número de expediente11001-03-25-000-2002-00121-01(2549-02)
Fecha21 Agosto 2008
EmisorSECCIÓN SEGUNDA
MateriaDerecho Laboral y Seguridad Social,Derecho Público y Administrativo
Tipo de documentoSentencia

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTECIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: B.L.R. DE PAEZ

Bogotá. D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil ocho (2008)

Radicación número: 11001-03-25-000-2002-00121-01(2549-02)

Actor: ANDRES DE ZUBIRIA SAMPER

AUTORIDADES NACIONALES

Cumplido el trámite previsto en los artículos 207 y siguientes del Código Contencioso Administrativo, procede la Sala a dictar sentencia en el proceso de la referencia.

ANTECEDENTES

LA DEMANDA Y SUS FUNDAMENTOS

Actuando en nombre propio y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, el abogado A. de Z.S. demandó la nulidad del Decreto 2912 de 31 de diciembre de 2001, “por el cual se establece el régimen salarial y prestacional de los docentes de las Universidades Estatales u Oficiales del Orden Nacional, Departamental, Municipal y Distrital “

Fundamenta su pretensión en los siguientes hechos:

El 31 de diciembre de 2001 el Gobierno Nacional expidió el decreto cuya nulidad demanda, el cual fue publicado en el Diario Oficial N° 44.670 de 8 de enero de 2002; la norma acusada derogó expresamente el Decreto N° 1444 de 1992, “Por el cual se dictan disposiciones en materia salarial y prestacional para los empleados públicos docentes de las universidades públicas del orden nacional”.

Normas violadas y concepto de la violación

El actor considera que el acto demandado es violatorio de las siguientes normas cuyo concepto de violación se sintetiza así:

Artículos 58, 69 y 189 de la Constitución Política

Vulneración de Derechos Adquiridos de los Docentes Universitarios Públicos

Por derechos adquiridos se entiende los que han ingresado al patrimonio de las personas y por ende no pueden ser desconocidos ni vulnerados por normas posteriores, así lo precisa el artículo 58 de la Constitución Política, de cuyo texto se puede deducir que existen tres elementos básicos de la teoría de los derechos adquiridos a saber: i) la existencia de plena garantía al derecho de propiedad y demás adquiridos; ii) deben estar acordes con la normatividad civil preexistente y iii) normas posteriores en el tiempo no pueden desconocerlos, porque son una concreción del denominado principio de irretroactividad de las leyes. Sobre el punto se ha pronunciado la Corte Constitucional entre otras en las sentencias C-015/93, Magistrado Ponente doctor E.C.M.; C-168 de 20 de abril de 1995, Magistrado Ponente doctor C.G.D. y C-147/97, Magistrado Ponente doctor A.B.C..

Mediante el Decreto N° 1444 de 1992 el Gobierno Nacional estableció el régimen salarial y prestacional de los docentes de las universidades públicas nacionales; reguló temas como la remuneración y los factores de puntaje de los docentes de cátedra, asignación de puntajes y prestaciones sociales del personal docente; posteriormente las universidades oficiales, a través de sus Consejos Superiores Universitarios, reglamentaron los temas de su competencia.

En forma sorpresiva y sin previa discusión y análisis con los sectores interesados (docentes y sus organizaciones gremiales), el Gobierno Nacional expidió el Decreto N° 2912 de 2001, estableciendo un nuevo régimen salarial y prestacional de los docentes de las universidades estatales del orden nacional, departamental, municipal y distrital; reguló el régimen salarial y prestacional de los docentes que se vincularan a las universidades estatales a partir del 7 de enero de 2001 y buscó su aplicación a los que estaban vinculados en la fecha precitada, es decir quienes estaban regulados tanto por el Decreto N° 1444 de 1992 como por un régimen especial, desconociéndoles los derechos adquiridos, como se deduce del segundo y tercer incisos del artículo 1º del acto demandado que expresan: “ Igualmente, están cobijados por el presente decreto los docentes que antes de la vigencia del mismo estén adscritos al régimen establecido en el Decreto 1444 de 1992.” “También los empleados públicos docentes vinculados, antes de la vigencia de este decreto, a un régimen docente diferente del 1444 de 1992 y que opten por este decreto”.

El artículo 1º del Decreto N° 1444 de 1992 establecía los salarios de los docentes de las universidades estatales bajo el sistema de puntaje de acuerdo a los siguientes factores: a) títulos correspondientes a estudios universitarios, b) categoría dentro del escalafón docente c) experiencia calificada d) productividad académica y e) actividades de dirección académico administrativas, mientras que el Decreto acusado modificó parcialmente los factores de puntaje (art. 2º) así: a) títulos correspondientes a estudios universitarios b) categoría dentro del escalafón docente c) experiencia calificada y d) productividad académica.

Se hace necesario hacer tres (3) precisiones sobre los factores salariales del Decreto N° 2912 de 2001. En primer lugar, si bien se establece como factor el de la productividad académica, al mismo tiempo se establece una excepción en el parágrafo VI (sic), del art. 7º que dice: “A los docentes que ingresen o reingresen a la universidad respectiva después de haber estado cubiertos por este decreto en cualquier institución, no se les reconoce, para la determinación inicial de su salario, la productividad académica obtenida en aquellos períodos e instituciones cubiertos por este decreto, por haber disfrutado del régimen de bonificaciones, definido en el capítulo VI de este decreto.”

Así, a partir de la vigencia del decreto demandado, la productividad académica dejó de ser factor salarial, para convertirse en un sistema de bonificaciones que no constituye salario. Esto lo expresa el artículo 13 ibídem así: “Se establece un sistema de bonificaciones, que no constituyen salario. Las bonificaciones son reconocimientos monetarios no salariales correspondientes a actividades específicas de productividad académica y no contemplan pagos genéricos indiscriminados.”

En segundo lugar, el decreto acusado eliminó como factor salarial de los docentes de las universidades estatales, el ocupar cargos de dirección administrativa- académica (art. 1º. D.1444/92), pues desaparecieron de los factores de puntaje salarial (art. 2º. D.2912/01).

Y finalmente frente a los factores salariales, el decreto demandado establece una evaluación periódica de méritos de los docentes universitarios oficiales, la cual tiene carácter voluntario, pero al mismo tiempo crea un límite, en la medida en que solo puede participar como máximo una tercera parte de los docentes de las categorías de profesor auxiliar, asistente, asociado y titular, mecanismo contrario a las prácticas pedagógicas.

En síntesis, el decreto acusado vulnera la garantía de los derechos adquiridos en materia laboral de los docentes universitarios oficiales, por cuanto el régimen de puntaje establecido en el mismo suprimió como factor salarial la productividad académica y las actividades de dirección académico administrativas, dejando las primeras como una simple bonificación (sin incidencia salarial) y eliminando las segundas, situaciones que fueron consideradas en el Decreto N° 1444 de 1992 y por lo tanto constituían derecho adquirido.

Vulneración de la Autonomía Universitaria

La Corte Constitucional ha precisado que el alcance de la autonomía universitaria se concreta en la libertad académica, administrativa y económica de las instituciones de educación superior, en cuyo ejercicio las universidades tienen derecho a darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas; crear, organizar y desarrollar sus programas académicos; definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales; otorgar los títulos correspondientes; seleccionar sus profesores, admitir sus alumnos; adoptar sus correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional (Sentencia C-547/94), Magistrado Ponente, doctor C.G.D..

Si bien el Congreso de la República reguló a través de la Ley 30 de 1992 los aspectos generales de la educación superior en Colombia, las únicas restricciones posibles al postulado de la autonomía universitaria son competencia exclusiva de la Constitución Política y de la ley, de manera que al atribuirse esta competencia el Ejecutivo Nacional estaría desbordando la atribución que le confiere el artículo 189 de la Constitución Política, cual es la de ejercer inspección y vigilancia de la enseñanza conforme a la ley, que no expedir normas sobre el régimen salarial y prestacional de los docentes universitarios, lo cual compete al Congreso (art. 150-19 C.N.) y ha sido desarrollado por la Ley 4ª de 1992.

LAS CONTESTACIONES DE LA DEMANDA

  1. El apoderado del Departamento Administrativo de la Función Pública solicita se denieguen las pretensiones del actor (fls. 48-56 cdo. ppl.) y para el efecto expone los argumentos que la Sala sintetiza así:

    Conforme al artículo 150 de la Constitución Política, corresponde al Congreso de la República hacer las leyes y por medio de ellas ejerce, entre otras funciones, las descritas en los literales e) y f) del numeral 19, consistentes en dictar normas generales y señalar al Gobierno los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse para regular el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales.

    De conformidad con la norma superior precitada, el Congreso de Colombia expidió la Ley 4ª de 1992 (marco), relacionada con la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos; al expedir el Decreto N° 2912 de 31 de diciembre de 2001, el Presidente de la República ejerció la potestad reglamentaria como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa (art. 189, num. 11 C.N.), dentro de los objetivos y criterios señalados por el Congreso en términos del artículo 150,...

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