Sentencia nº 11001-03-26-000-1995-11542-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 7 de Marzo de 2007
| Fecha | 07 Marzo 2007 |
| Número de expediente | 11001-03-26-000-1995-11542-00 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejero ponente: RAMIRO SAAVEDRA BECERRA
Bogotá, D. C, siete (7) de marzo de dos mil siete (2007)
Radicación: 11001-03-26-000-1995-11542-00(11542)
Actor: SUSANA MONTES DE ECHEVERRI
Demandado: COMISION DE REGULACION DE TELECOMUNICACIONES -CRT-
Referencia: ACCION PUBLICA DE NULIDAD
Corresponde a la Sala decidir la demanda de nulidad formulada contra disposiciones contenidas en las resoluciones 014 de 1º de agosto de 1994, 022 de 11 de mayo de 1995, 025 de 10 de julio de 1995, 027 del 22 de noviembre de 1995 y 028 de diciembre de 1995 expedidas por la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones.
1. Demanda:
El 20 de noviembre de 1995 la ciudadana S.M.E., actuando en nombre propio, presentó demanda ante el Consejo de Estado en ejercicio de la acción pública de nulidad con el objeto de que se invaliden actos administrativos proferidos por la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones (fols. 18 a 81 c. ppal.).
La actora solicitó la nulidad de las siguientes normas:
(i) Artículos 2, 3, 4, 5, 7, 8, 12, 13, 15, 16 y parágrafo del artículo 6 de la resolución 014 del 1º de agosto de 1994, mediante la cual se reglamentó la prestación del servicio de telefonía básica de larga distancia nacional, resolución que fue derogada expresamente por la 022 del 11 de mayo de 1995, también demandada.
(ii) Artículos 2 y 3 de la resolución 022 del 11 de mayo de 1995, por la cual se derogó la resolución 014 de 1994 y se establecieron las fechas límites para la reglamentación y operación de las concesiones de larga distancia nacional.
(iii) Artículos 2, 3 y 5 de la resolución 025 del 10 de julio de 1995, a través de la cual se reglamentó parcialmente la prestación del servicio de telefonía básica de larga distancia (fol. 19 c. ppal).
Como fundamento de esas pretensiones, la actora narró los siguientes hechos:
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La prestación del servicio público de telecomunicaciones ha evolucionado a lo largo de la historia. Desde 1912, el Código Fiscal, consagró el monopolio de dicho servicio a favor del Estado cuya prestación podría hacerse a través de personas naturales o jurídicas con las cuales se hubiese contratado, monopolio que fue ratificado con la expedición de la ley 198 de 1936.
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En desarrollo de dicho monopolio del Estado, la ley 6ª de 1943 otorgó facultades al Gobierno para adquirir empresas de telecomunicaciones, nacionalizar éstos servicios y organizar una empresa que unifique la prestación de los servicios telefónicos, radiotelefónicos y radiotelegráficos cuyo control y dirección estuvieran a su cargo.
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En consecuencia, a través de la expedición de la ley 83 de 1945 se organizó la Empresa Nacional de Telecomunicaciones como un ente autónomo para la prestación de los servicios públicos de radiocomunicaciones y telefonía.
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Luego, en virtud de la autorización al Gobierno contenida en la ley 6ª de 1943 y de lo dispuesto en la ley 83 de 1945, se creó la Empresa Nacional de Telecomunicaciones “TELECOM” por decreto 1.684 de 1947, que tuvo por objeto la unificación en la prestación de los servicios telefónicos, radiotelefónicos y radiotelegráficos y la atención del manejo y explotación de dichos servicios dentro del territorio nacional con el exterior.
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Además, en el mismo acto de creación de TELECOM, se le atribuyó a ésta la administración del monopolio estatal sobre el servicio de telecomunicaciones, el cual fue reafirmado posteriormente por los decretos por los cuales se reorganizó el Ministerio de Comunicaciones 1.635 de 1960, 3.267 de 1963, 3.049 de 1968 y 129 de 1976.
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Esta situación de monopolio exclusivo varió con la expedición del decreto ley 1.900 de 1990 por el cual el Gobierno Nacional realizó el ordenamiento general de telecomunicaciones y de las potestades del Estado de acuerdo con su planeación, regulación y control y se definieron las facultades y competencias del Ministerio de Comunicaciones con relación a sus funciones como ente regulador del servicio. Aunque el monopolio a favor del Estado en la prestación del servicio de telecomunicaciones se mantuvo, lo cierto es que se “descentralizó o desmonopolizó” la operación o manejo del servicio que anteriormente habían estado a cargo de TELECOM y de las entidades territoriales para que los particulares accedieran a la prestación del servicio a través de la figura de la concesión, atribución que fue ratificada por el decreto 2.122 del 29 de diciembre de 1992, por el cual se autorizó al Gobierno Nacional otorgar concesiones a través de licencias o contratos para la prestación del servicio de telefonía nacional e internacional.
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Con la evolución de las telecomunicaciones, la ley 37 de 1993 adoptó el servicio público de telefonía móvil celular, no domiciliario. Para su prestación, esa misma ley señaló que estaría a cargo de la Nación para su prestación directa o indirecta, a través de concesiones por contratos celebrados con empresas estatales, sociedades privadas o mixtas y restringió a los nacionales colombianos y excluyó a los extranjeros las posibilidades jurídicas de acceder a la prestación del servicio por medio de la concesión estatal.
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TELECOM fue creada como un establecimiento público y posteriormente fue transformada a Empresa Industrial y Comercial del Estado vinculada al Ministerio de Comunicaciones a través del decreto 2.123 de 1992.
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El contrato de concesión es estatal de acuerdo con lo dispuesto por el decreto ley 222 de 1983, que reguló específicamente la concesión de servicios de telecomunicaciones y por lo tanto, los contratos celebrados por TELECOM, en desarrollo de su objeto legal y como titular del monopolio del servicio de telecomunicaciones, son administrativos y se regulan por dicho decreto ley.
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Por su parte, la ley 80 de 1993 prevé el contrato de concesión para la prestación de los servicios de telefonía básica fija conmutada de larga distancia nacional e internacional, el cual se otorga de acuerdo con los lineamientos fijados por el decreto 2.122 de 1992, por el cual se reestructuró el Ministerio de Comunicaciones y se le asignó la función de otorgar, mediante licencias, las concesiones para la prestación de dichos servicios.
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Con la Carta Política de 1991 se abolió el monopolio de los servicios públicos y se permitió la libre competencia para su prestación, razón por la cual el Constituyente facultó al legislador para reglamentar la manera en que los particulares pudieran prestar el servicio, es decir, para desarrollar el principio de la libre competencia y evitar el monopolio, situación que fue ratificada por la ley 142 de 1994.
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Esa última ley consagró los servicios de telefonía pública básica conmutada y de larga distancia nacional e internacional como servicios públicos domiciliarios, sujetó su regulación, control, vigilancia y prestación a lo dispuesto en ella, razón por la cual la facultad que tenía el Ministerio de Comunicaciones de otorgar concesión a los particulares para la prestación del servicio de telecomunicaciones quedó expresamente derogada por dicha ley que, a su vez, señala las personas habilitadas para su prestación.
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La ley 142 de 1994 asignó la función de regulación de la prestación del servicio público domiciliario al Presidente de la República, previa delegación a través de acto administrativo, a las Comisiones de Regulación creadas por la misma ley, y restringió las funciones de los ministerios del ramo para actuar únicamente en su condición de miembros y presidentes del cuerpo colegiado regulador, es decir, los Ministros perdieron competencia para el ejercicio de las funciones de regulación.
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Esa misma ley asignó a la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones funciones específicas en materia de telefonía básica conmutada de larga distancia internacional, contenidas en el artículo 74.
ñ) La Comisión de Regulación de Telecomunicaciones expidió, sin competencia y violando la ley, las resoluciones demandadas dirigidas a regular el establecimiento de operadores de servicios de larga distancia nacional e internacional en el territorio y en conexión con el exterior; el contenido de esas resoluciones permite concluir que su verdadero propósito es establecer, por medio de acto administrativo, el sistema de concesión del servicio público como la única vía para que los particulares accedan a la prestación de los mismos, imponiendo nuevamente el monopolio estatal.
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La ley 142 de 1994 maneja el término “concesión” para referirse al otorgamiento de otros permisos y licencias, no contractuales, y no como el único medio para prestar los servicios públicos como sistema de contratación del Estado. Excepcionalmente y solo en los casos que determine la ley, los municipios, departamentos y/o la Nación puede prestar directamente los servicios públicos domiciliarios pues únicamente en estos eventos pueden otorgar concesiones de servicios públicos.
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Las empresas de servicios públicos están definidas en la ley 142 de 1994 como aquellas sociedades por acciones cuyo objeto es la prestación de dichos servicios, las cuales se rigen en su constitución y funcionamiento por el derecho privado, sin necesidad de permisos especiales; también establece dicha ley que todas las personas, entiéndanse naturales, jurídicas, públicas o privadas, tienen derecho a “‘construir, operar y modificar sus redes de instalaciones’ necesarias para la prestación de los servicios públicos domiciliarios, dejando al Estado (Comisiones de Regulación) la posibilidad de exigir la interconexión y homologación técnica de las redes, pero prohibiéndole en forma perentoria exigir ‘características específicas de redes o sistemas más allá de las que sean necesarias para garantizar la interconectabilidad de servicios análogos o el uso coordinado de recursos’” y además garantiza la libre construcción y operación de redes de transporte y distribución de telefonía, así como el establecimiento...
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