Sentencia nº 66001-23-31-000-1997-03613-01(16421) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 8 de Marzo de 2007
| Número de expediente | 66001-23-31-000-1997-03613-01(16421) |
| Fecha | 08 Marzo 2007 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejera ponente: R.S. CORREA PALACIO
Bogotá, D.C., ocho (8) de marzo de dos mil siete (2007)
Radicación número: 66001-23-31-000-1997-03613-01(16421)
Actor: C.S.L.M.
Demandado: MUNICIPIO DE LA VIRGINIA Y OTRO
Referencia: ACCION DE REPARACION DIRECTA - APELACION SENTENCIA
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, el 19 de junio de 1998, mediante la cual se inhibió de proferir sentencia de fondo. Providencia que se será confirmada.
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Las pretensiones
El 20 de marzo de 1997, por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de reparación directa establecida en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, C.S.L.M. formuló demanda en contra del Municipio de la Virginia (Risaralda) y de J.D.V.R. -alcalde de dicho municipio- para que se les declarara responsables de los daños ocasionados por la supresión del cargo de Contralor Municipal de la Virginia (Risaralda), con la expedición del acuerdo 6 de 1996.
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Fundamentos de hecho y de derecho
Los hechos relatados en la demanda son, en resumen, los siguientes: El actor fue elegido en sesión del 8 de enero de 1995, por el Concejo Municipal de la Virginia, como Contralor Municipal de dicha entidad territorial para el período comprendido entre el 1 de enero de 1995 y el 31 de diciembre de 1997. El nombramiento fue comunicado el 10 de enero de 1995 y el 11 de enero del mismo año se posesionó de su cargo.
Sostuvo que el 9 de diciembre de 1996 el Concejo Municipal de la Virginia, aprobó en segundo debate el acuerdo 006 de 1996 “por el cual se suprime la Contraloría Municipal de la Virginia, de la estructura municipal” y fue sancionado el 17 de diciembre de 1996, fecha en la que empezó a regir de conformidad con su artículo 4°.
Indicó que el demandante ejerció el cargo hasta el 31 de diciembre de 1996, cuando mediante el Acuerdo 6 de 1996 se suprimió la Contraloría Municipal de la Virginia, “sin que haya sido indemnizado legalmente”.
Consideró que se causó un daño especial porque el actor era el único funcionario de la Contraloría Municipal de La Virginia que gozaba de período fijo señalado por la ley, y que si bien es cierto es legítima la actuación de la administración, se menoscabó el derecho del actor a ejercer el cargo que desempeñaba hasta la terminación del período.
Precisó que a través de la acción de reparación directa no se pretende controvertir la validez del acuerdo 006 de 1996, toda vez que lo que se configuró fue un daño especial, por cuanto se violó el principio de la igualdad de los ciudadanos ante las cargas públicas, puesto que una decisión general del Concejo Municipal de la Virginia le ocasionó perjuicios al actor, quien ejercía para la fecha de aquel un cargo de período fijo.
Advirtió que se reunían los elementos de la responsabilidad administrativa por daño especial, por cuanto “...es legítima la actividad de la administración - Concejo Municipal (el alcalde presentó el proyecto y el Concejo lo aprobó). Se menoscabó el derecho del actor a ejercer el cargo que desempeñaba hasta la terminación del período fijo para el cual fue elegido. Se rompió el principio de la igualdad frente a la ley y a las cargas públicas.”
Y agregó: “[l]as razones que se adujeron en la exposición de motivos presentada por el alcalde J.D.V.R. son de eminente carácter subjetivo, que sólo podrían entrarse a discutir si fuéramos a atacar el acto administrativo por causales como desviación del poder o la falsa motivación, o la aplicación indebida de la ley 136 de 1994. Que no es el presente caso”.
Señaló que esa responsabilidad es aún mayor, dado que el funcionario demandado, esto es, el alcalde de La Virginia, no adoptó las previsiones necesarias para indemnizar los daños causados a empleados de período fijo o de carrera administrativa, con la supresión de la dependencia (fls. 74 a 102 c. ppal.)
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La oposición de la demandada
La demanda fue admitida por el Tribunal Administrativo de Risaralda mediante auto de abril 7 de 1997 (fl.104 a 105 c. ppal.).
El accionado, al contestar la demanda, aseveró que el Alcalde del municipio al presentar el proyecto de acuerdo para la supresión de la Contraloría y el Concejo Municipal al aprobarlo, estaban dando cumplimiento a lo ordenado por la ley 136 de 1994 que -en su artículo 156- dispuso que las contralorías distritales y municipales sólo podrían suprimirse, cuando desaparecieran los requisitos exigidos para su creación, previa demostración de la incapacidad económica.
Anotó que el municipio y el alcalde demandados se sujetaron a los mandatos legales, de manera que no se puede predicar responsabilidad alguna, dado que actuaron atendiendo la incapacidad económica del municipio para contar con su propio órgano de control fiscal, correspondiéndole ejercer dicho control a la Contraloría del Departamento (fl. 126 a 141 c. ppal.).
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Actuación procesal
Por auto de 25 de julio de 1997 se abrió el proceso a prueba.
La audiencia de conciliación llevada a cabo el 2 de septiembre de 1997 fracasó por falta de acuerdo entre las partes.
Mediante proveído de 31 de marzo de 1998 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión.
La parte demandante reiteró lo expresado en la demanda y agregó que los perjuicios materiales deberán ser liquidados en concreto puesto que existen bases suficientes para ello (fl. 167 c. ppal.).
El Ministerio Público en su escrito solicitó que se denegaran las pretensiones de la demanda, en consideración a que las autoridades del municipio demandado al aprobar el acuerdo No. 006 de 1996 se acogieron a los mandatos previstos en la ley 136 de 1994, y que por esa razón no puede predicarse responsabilidad alguna del ente territorial, además de que tuvieron en cuenta la incapacidad e insolvencia económica del municipio para sufragar los gastos de su propio órgano de control fiscal (fls. 168 a 171 c. ppal.).
La parte demandada guardó silencio.
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La sentencia recurrida.
El Tribunal Administrativo de Risaralda puso de relieve que en reiteradas ocasiones el Consejo de Estado ha manifestado que en tratándose de las prestaciones sociales de los servidores públicos no procede la acción de reparación directa, cuando la administración omite su reconocimiento.
Encontró que el presunto daño causado al actor no se genera en un hecho, ni en una omisión, ni en una operación administrativa ni en una ocupación permanente o temporal de inmueble, sino en un acto administrativo, cuya legalidad no se discute en este proceso, por lo que la reparación directa no era la vía indicada para reclamar el perjuicio alegado (fls. 173 a 183 c. ppal.).
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Razones de la apelación.
La parte demandante concreta su desacuerdo con la sentencia en que en el sub lite no se está solicitando la nulidad del acto, sino que se pretende que a pesar de ser legal el acto, se declare la responsabilidad de la administración, a través de la acción de reparación directa enmarcada dentro del régimen de daño especial, y lograr así el resarcimiento de los perjuicios.
Alegó que sería incongruente pretender la anulación del acto a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, cuando lo que busca es que se reparen los perjuicios ocasionados por una actuación legal y legítima de la administración, que produce un daño al ciudadano alterando la igualdad ante las cargas públicas. De modo que ante una situación jurídica tan clara, se debe acudir a la vía de la reparación directa sin que sea menester lograr la previa anulación del acto del Estado.
Manifestó su inconformidad con uno de los argumentos de la sentencia conforme al cual en la demanda se reclaman como perjuicios materiales los salarios y prestaciones dejados de percibir por el actor y por ello la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho, porque esos montos solicitados formaban parte del lucro cesante como consecuencia de la actuación estatal (fls. 184 a 195 c. ppal.).
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Actuación en segunda instancia.
En el término concedido en esta instancia, mediante proveído de 2 de julio de 1999, para presentar alegaciones, el Ministerio Público observó que el acuerdo No. 06 de 1996 a pesar de que no ostenta la condición de ley formal, si lo es desde el punto de vista material, pues se trata de una disposición de carácter general, impersonal y abstracta que regula situaciones de esta misma índole, por lo que no es procedente la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
En su sentir aún tratándose de una ley en sentido material “claro ha sido el Consejo de Estado al pronunciarse sobre la terminación anticipada de un período por virtud de un mandato constitucional, como ocurre en este evento cuando en desarrollo de la Carta se profirió la Ley 165 de 1.994, en cuanto dispuso que los municipios que se hallaban en incapacidad patrimonial de sostener el ente municipal fiscalizador podrían suprimirlo”. Por manera que la responsabilidad por el hecho de las leyes procede únicamente cuando el legislador así lo ha previsto, que es precisamente lo que aquí no sucede.
Al concluir conceptuó que si bien las pretensiones han sido enfocadas por la acción que corresponde, no están llamadas a prosperar (fls. 215 a 223 c. ppal.).
Las partes guardaron silencio.
La Sala confirmará la decisión adoptada por el A Quo, pero sobre la base de que aunque se reunió el presupuesto de demanda en forma, habida cuenta que la acción interpuesta es idónea, no se reunieron los presupuestos que ha señalado la jurisprudencia para acceder a lo pedido.
Aunque el asunto que en esta oportunidad se pone a consideración de la Sala versa exclusivamente sobre la procedencia o no de predicar responsabilidad de la Administración Pública con ocasión de actos administrativos cuya legalidad no se discute, se...
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