Sentencia nº 85001-23-31-000-2002-00158-01(0395-06) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 23 de Agosto de 2007
| Número de expediente | 85001-23-31-000-2002-00158-01(0395-06) |
| Fecha | 23 Agosto 2007 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social,Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA-SUBSECCIÓN “A”
Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN
Bogotá D.C., veintitrés (23) de agosto de dos mil siete (2007)Radicación número: 85001-23-31-000-2002-00158-01(0395-06)
Actor: LIBIA S.T.A.
Demandado: DEPARTAMENTO DE CASANARE
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare el diecisiete (17) de noviembre de dos mil cinco (2005), en el proceso instaurado por LIBIA SORAIDA TRIANA AVELLANEDA contra el DEPARTAMENTO DE CASANARE.
La actora por medio de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., instauró demanda contra el Departamento de Casanare para que se declarara la nulidad de los siguientes actos administrativos: El Decreto 117 del 31 de julio de 2001 expedido por el Gobernador, mediante el cual se estableció la organización interna de la administración central del Departamento de Casanare; el Decreto 118 de la misma fecha, expedido por la misma autoridad, mediante el cual se suprimió y se estableció la nueva planta de personal de la administración central del mismo Departamento; el Oficio DG 078 de 6 de agosto de 2001, mediante el cual se le comunicó a la actora el retiro del servicio por supresión del cargo de Profesional Universitario código 340 grado 06; y la Resolución 0057 de 8 de febrero de 2002, por medio de la cual se reconoció y ordenó el pago de una indemnización.
A título de restablecimiento del derecho solicitó el reintegro al cargo que venía ocupando o a otro de superior jerarquía, junto con el pago indexado de los salarios, prestaciones sociales y demás derechos dejados de percibir; la declaración de inexistencia de solución de continuidad en la relación laboral para todos los efectos laborales. Así mismo, pidió que se ordenara en la sentencia el cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 176, 177 y 178 del C.C.A., y la condena en costas.
Como fundamento de sus pretensiones la demandante adujo los siguientes hechos:
Informó que fue vinculada al Departamento de Casanare en el cargo de Profesional Universitario desde el 14 de octubre de 1988 y que posteriormente el 22 de diciembre de 1993, fue inscrita en el escalafón de carrera administrativa.
Mediante Ordenanza 018 del 31 de julio de 2001, se le confirió facultades expresas al Gobernador del departamento para que determinara y adoptara una nueva estructura administrativa y determinara las funciones de todos los entes de la administración. El mismo día en que se otorgaron dichas facultades el Gobernador expidió dos decretos: El Decreto 117, que modificó la estructura interna de la administración central y el Decreto 118, que adoptó una nueva planta de personal.
Mediante el Oficio DG 078 de 6 de agosto de 2001, el Gobernador le comunicó a la ex funcionaria que “el cargo de Profesional Universitario Código 340 Grado 06, que usted venía desempeñando, fue suprimido de la planta de personal de la gobernación de Casanare. (...) usted podrá optar entre recibir la indemnización de que trata el artículo 137 del decreto 1572 de 1998 o tener tratamiento preferencial para ser incorporada en cargo equivalente de la nueva planta, conforme a las reglas establecidas en el artículo 39 de la Ley 443 de 1998...(...) (fl.6)
Mediante ofició de fecha 10 de agosto de 2001, la actora comunicó a la administración su decisión de optar por la incorporación. Sin embargo, sostuvo que a través del decreto 0121 de agosto de 2001, que derogó parcialmente el precitado Decreto 118, se suprimieron los cargos a los que había optado para el efecto.
Finalmente, mediante Resolución 0057, que acusa también mediante la presente acción, se ordenó el pago de la indemnización, por no haber sido posible su incorporación dentro de los seis (6) meses siguientes a la fecha de la supresión del cargo.
NORMAS VIOLADAS. Consideró como violadas las siguientes normas: artículos 1, 2, 4, 6, 13, 16, 48, 53, 121, 125, 209, 228 y 300 de la Constitución Política; 36, 46 y 84 del C.C.A; 2, 37 y 39 de la Ley 443 de 1998; 135 a 137 del Decreto Reglamentario 1572 del mismo año; 3, 4, 5 y 74 de la Ley 617 del 2000; y Decreto 1567 de 1998. Así mismo, consideró como violada la Jurisprudencia del 11 de noviembre de 1999, Exp. 17941, C.P.: Dra. A.M.O.F. y de 8 de febrero de 2001, Exp. 1904-2000.
Afirmó que el Gobernador no tenía competencia para expedir los actos porque el mismo día en que recibió facultades de la Asamblea Departamental para reestructurar la administración central expidió el decreto de supresión de cargos, sin que se hubiera publicado la ordenanza correspondiente. Además sostuvo existió una falsa motivación y que la administración incurrió en desviación de poder.
El apoderado judicial del Departamento de Casanare al contestar la demanda manifestó frente a los hechos que el 4, 5, 10, 12, 14, 18, eran ciertos; el 3, 9, 17, 22 y 23 parcialmente ciertos; el 13 y 19 no ciertos; y el 1, 2, 6, 7, 8, 11, 15, 16, 20, 21, 24 y 25 debían probarse plenamente. Se opuso a todas y cada una de las pretensiones por no tener asidero ni de hecho ni de derecho.
Defendió la legalidad de los actos demandados y propuso como excepciones la caducidad de la acción y la que denominó proposición jurídica incompleta.
LA SENTENCIA
El Tribunal Administrativo de Casanare denegó las pretensiones de la demanda. Consideró que la Ordenanza N° 018 de 31 de julio de 2001, era obligatoria para la administración desde la fecha de su expedición aunque no hubiera sido publicada y por tanto el Gobernador sí tenía competencia para expedir los decretos de supresión de cargos. Afirmó que la publicación es requisito de oponibilidad a terceros y no de validez del acto.
No encontró probado el cargo de desviación del poder y con respecto a la falsa motivación sostuvo que no se aportaron elementos de juicio para desvirtuar los estudios técnicos que elaboró la misma entidad demandada.
LA APELACION
La parte actora presentó oportunamente recurso de apelación para que se revoque la sentencia.
Sostiene que si bien esta Jurisdicción ha fallado negativamente varias demandas promovidas por la misma reestructuración, este caso es bien diferente a los demás, por cuanto en los cargos iguales o equivalentes que subsistieron en la nueva planta de personal fueron nombradas personas ajenas a la entidad, sin fuero alguno. Adicional a lo anterior, afirma que inexplicablemente el Gobernador expidió el Decreto 0121 del primero (1) de agosto en donde suprimió algunos de los cargos relacionados por la ex funcionaria para acceder a la reincorporación.
En todo caso, aduce que quedaron en la planta de personal dos cargos vacantes, uno asignado a la Dirección de Investigación de Desarrollo Técnico Pedagógico, y otro al Despacho de la Secretaría de educación, donde fueron nombrados dos personas como provisionales.
Sobre el desvío de poder considera que existe prueba suficiente que lo acredita, ya que quedó plenamente demostrado que a partir de la reestructuración efectuada el 6 de agosto de 2001, la Administración celebró varios contratos de prestación de servicios con personas naturales con iguales calidades académicas que la actora.
TRAMITE PROCESAL
El recurso de apelación fue admitido mediante providencia del 28 de febrero de 2006 (fl. 330). Posteriormente, mediante auto de 5 de diciembre de 2006, se le corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión, oportunidad de la que solamente hizo uso la parte demandada, por cuanto la parte actora presentó extemporáneamente el respectivo memorial.
El apoderado del Departamento se limita a decir que la decisión materia del recurso se encuentra acorde con la jurisprudencia y la normatividad legal. Añade que la desvinculación de la demandante se ajustó a las normas que gobiernan la materia y que además se le brindó la oportunidad de escoger entre el pago de la indemnización de que trata el Decreto 1572 de 1998, u optar por la reincorporación, pero al no existir un cargo igual dentro de los seis (6) meses siguientes a la supresión del cargo se le indemnizó en forma oportuna.
El Tribunal Administrativo de Casanare, después de realizar un análisis de los cargos de falsa motivación, desviación de poder y falta de competencia por parte del Gobernador para expedir los actos de supresión, consideró que los actos acusados se encontraban todos ajustados a la legalidad.
Marco Jurídico del caso.
La supresión de un cargo de carrera administrativa se puede producir por múltiples circunstancias, por fusión o liquidación de la entidad publica respectiva, por reestructuración de la misma, por modificación de la planta de personal, por reclasificación de los empleos, por políticas de modernización del Estado, con el fin de hacer mas eficaz la prestación del servicio publico, para el control del gasto publico, etc; por consiguiente no existe duda que la permanencia en la carrera administrativa implica en principio la estabilidad en el empleo sin embargo, esta sola circunstancia no obliga al Estado a mantener los cargos que estos ocupan por siempre y para siempre, pues pueden existir razones y situaciones que justifiquen la supresión de los mismos. La estabilidad en el empleo no significa que el empleado sea inamovible.
El derecho a la estabilidad no impide que la administración, por razones de interés general ligadas a la propia eficacia y eficiencia de la función publica, pueda suprimir determinados cargos, por cuanto de ello puede ser necesario para que el Estado cumpla sus cometidos[1].
Sobre el tema del derecho a la estabilidad y la promoción por meritos de los empleados escalafonados en carrera administrativa, la Corte Constitucional en sentencia 527 de 1994 con ponencia de A. M.C. señalo lo siguiente:
“En este mismo orden de ideas el derecho a la estabilidad y la...
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