Sentencia nº 11001-03-24-000-2003-00027-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 23 de Agosto de 2007
| Fecha | 23 Agosto 2007 |
| Número de expediente | 11001-03-24-000-2003-00027-01 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Bogotá, D.C., veintitrés (23) de agosto de dos mil siete (2007)
Radicación número: 11001-03-24-000-2003-00027-01
Actor: S.S.A.
Demandado: AERONAUTICA CIVIL
Referencia: ACCION DE NULIDADSe decide en única instancia la acción de nulidad ejercida por el ciudadano S.S.A., contra la Resolución 858 de 2002 (7 de marzo) de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil (en adelante AEROCIVIL), «por la cual se modifica la Resolución número 0820 del 10 de marzo de 2000».I. LA DEMANDA
1.1. EL ACTO ACUSADO
Es la Resolución 858 de 2002 de la AEROCIVIL, cuyo texto, publicado en el Diario Oficial No. 44.737 de 2002 (12 de marzo) es como sigue:
[...]
RESOLUCIÓN 858 DE 2002
(marzo 7)
Por la cual se modifica la Resolución número 0820 del 10 de marzo de 2000.
El Director de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, en uso de sus facultades legales, en especial las conferidas en el Libro Quinto, Parte Segunda del Código de Comercio y en los artículos 5°, numeral 5 y 8, numeral 3 del Decreto 2724 de 1993, y
CONSIDERANDO:
1. El artículo 333 de la Constitución Política señala que la actividad económica y la iniciativa privada son libres dentro de los límites del bien común y que la libre competencia es un derecho de todos que supone responsabilidades.
El mismo artículo dispone que el Estado debe evitar y controlar cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado nacional. Seguidamente, el artículo 334 de la Constitución estipula (sic) que la dirección general de la economía estará a cargo del Estado, quien intervendrá, por mandato de la ley, entre otras actividades, en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes y la distribución equitativa de las oportunidades y beneficios del desarrollo.
2. En concordancia con los anteriores preceptos constitucionales, la ley ha dispuesto la facultad de intervención del Estado en las actividades del transporte. En efecto, la Ley 105 de 1993, por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, formuló los principios rectores del mismo, señalando como un período fundamental la intervención del Estado, indicando que corresponde al Estado la planeación, el control, la regulación y la vigilancia del transporte y de las actividades a él vinculadas.
3. Específicamente en el caso del transporte aéreo, la Ley 336 de 1996, por la cual se adopta el Estatuto Nacional del Transporte, en su artículo 68 indicó que el modo de transporte aéreo, además de ser un servicio público esencial, continuará rigiéndose exclusivamente por las normas del Código de Comercio (Libro quinto, capítulo preliminar y segunda parte), por el Manual de Reglamentos Aeronáuticos que dicte la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, y por los tratados, acuerdos, convenios y prácticas internacionales debidamente adoptadas o aplicadas por Colombia.
4. El artículo 1868 del Código de Comercio señala que la inspección de la autoridad aeronáutica con el fin de garantizar la estabilidad de la industria aérea y los intereses del público, se extiende a los agentes de viaje, intermediarios u operadores de viajes colectivos, que usualmente explotan la industria del turismo en colaboración o en conexión con servicios aéreos.
5. La Resolución número 0820 de 2000 modificó la Resolución número 2743 de 1988, adoptando un esquema más flexible, estableciendo un nivel mínimo de comisión del diez por ciento (10%), que se va reduciendo gradualmente un punto cada seis meses, hasta llegar en enero del año 2002 a una comisión mínima equivalente al seis por ciento (6%).
6. Evaluada la aplicación del nuevo esquema, la autoridad aeronáutica observa que si bien ha permitido mayor competitividad y flexibilidad en el mercado, persisten diferencias entre los agentes de viaje y las aerolíneas.
Esto ha dado lugar a que las partes hayan presentado diversas propuestas de modificación del esquema vigente, sin lograr un consenso. Inclusive, el tema ha sido puesto a consideración de otras instancias del poder público, como el Congreso de la República, donde las partes han expuesto sus argumentos en el marco de varios debates sobre el tema.
7. Lo anterior además, ha conllevado acciones contenciosas argumentando que la autoridad aeronáutica no tiene competencia para regular el tema.
Recientemente se despejó el conflicto jurídico con el fallo del honorable Consejo de Estado en sentencia del 6 de septiembre de 2001, en la cual ratificó dicha competencia, argumentando entre otros puntos lo siguiente: “...También le corresponde, (refiriéndose a la autoridad aeronáutica) dentro de este ámbito, la adopción de las medidas necesarias para prevenir abusos, buscando un equilibrio que redunde en beneficio de los usuarios directos del servicio público”.
Consideró también el honorable Consejo de Estado que: “En lo que toca con las comisiones por venta de tiquetes internacionales, dichas comisiones fueron modificadas con la expedición de la Resolución número 0820 de 2000, pretendiendo establecer rebajas graduales en esos porcentajes y, en general, condiciones más flexibles para que los agentes económicos efectúen sus operaciones comerciales en un ambiente de mayor competitividad o menor intervención, pero siempre en la búsqueda constante del equilibrio y de la estabilidad del sector” (Subrayado fuera del texto).
Además, señaló la alta Corporación: “Las facultades de regulación que tiene la UAE, como suprema autoridad aeronáutica y de intervención directamente asignada por la Constitución Política, le permiten adoptar las medidas que considere necesarias para garantizar el equilibrio en el mercado...”.
8. Conforme a todo lo anterior, esta Dirección, en aras de garantizar el equilibrio en el mercado, considera procedente modificar el esquema adoptado en la Resolución número 0820 de 2000, estableciendo un nivel mínimo de comisión intermedio entre el diez por ciento (10%) preexistente y el seis por ciento (6%) previsto en la Resolución 0820 de 2000.
El nuevo nivel mínimo de comisión establecido en un punto intermedio induce eficiencias equitativamente tanto para las aerolíneas como para los agentes de viajes, sin afectar al usuario directo del servicio público del transporte.
En mérito de lo expuesto, este Despacho,
RESUELVE:
Artículo 1°. El artículo 4° de la Resolución 02743 del 11 de marzo de 1988, modificado por el artículo 1° de la Resolución número 0820 del 10 de marzo de 2000, quedará así:
“Artículo 4°. A partir del 16 de marzo de 2002, la comisión aplicable por concepto de venta y promoción de tiquetes u órdenes de canje (MCO) en rutas internacionales no podrá ser inferior al ocho por ciento (8%)”.
P.. La anterior disposición no puede ser interpretada en el sentido [de] que lleve implícita la facultad de modificar unilateralmente las comisiones expresamente acordadas entre las partes, siempre que se ajusten a lo previsto en esta resolución.
Artículo 2°. La presente resolución rige a partir de su publicación en el Diario Oficial y deroga las disposiciones que le sean contrarias.
[...]
2. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN
El actor sostiene que la resolución acusada viola los artículos 16, 150-21, 333 y 334 de la Constitución Política, 3° numeral 6° incisos 3º y 4° de la Ley 105 de 1993 y 68 de la Ley 336 de 1996 por desconocimiento de la libertad contractual, la libertad económica y la autonomía personal; incompetencia y extralimitación de funciones por parte de la AEROCIVIL.
1. Desconocimiento de la libertad contractual, la libertad económica y la autonomía personal.
Al ejercer función reguladora no es dable al Ejecutivo inmiscuirse en aspectos que compete determinar a las partes que suscriben un contrato de transporte aéreo, en virtud de la libre autonomía de la voluntad, pues son aspectos que no guardan relación con los fines e intereses de la intervención estatal.
La obligación de transferir a las agencias de viaje un porcentaje mínimo del ocho por ciento (8%) por la venta y promoción de tiquetes u órdenes de canje (MCO) en rutas internacionales, impuesta por la resolución acusada, ocasiona un desequilibrio económico para las aerolíneas, que no se encamina a impedir el abuso de la posición dominante en el mercado ni a proteger a los consumidores considerados como la parte débil en el contrato de transporte aéreo, que serían las razones que justificarían la intervención estatal en la economía según los artículos 333 y 334 CP.
La fijación de elementos contractuales sujetos a discrecionalidad de las partes contratantes, como el porcentaje por la venta y promoción de tiquetes, no debe por mandato estatal gravar a las aerolíneas, ajenas al negocio celebrado entre la agencia de viajes y el usuario del servicio o comprador del tiquete.
Las comisiones en las tarifas de transporte aéreo se cobran por disposición administrativa y legal en los términos del Estatuto de la Comisión Latinoamericana de Aviación Civil (CLAC), aprobado por la Ley 622 de 2000, y de la Resolución A5-5 complementaria de la A3-2, conforme a las cuales el porcentaje por la venta y promoción de tiquetes debe integrar la tarifa y ser asumido por el usuario del servicio o comprador del tiquete, lo que evidencia la ilegalidad de la carga impuesta a las aerolíneas.
Por Resolución 476 de 1992 la AEROCIVIL reconoció que la tarifa cobrada al usuario «comprende las comisiones y condiciones de pago a las agencias de viaje», las cuales, para protegerlo, están limitadas a las disposiciones contractuales.
Lejos de ayudar a la parte débil del contrato que es el usuario, la imposición de comisiones o gravámenes a las aerolíneas causa desequilibrios contractuales.
La resolución demandada protege los intereses particulares de las agencias de viaje por sobre los de...
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