Sentencia nº 11001-03-24-000-2004-00336-01(15557) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 27 de Septiembre de 2007
| Número de expediente | 11001-03-24-000-2004-00336-01(15557) |
| Fecha | 27 Septiembre 2007 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Materia | Derecho Fiscal,Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejera ponente: MARIA INES ORTIZ BARBOSA
Bogotá, D.C., veintisiete (27) de septiembre de dos mil siete (2007)
Radicación número: 11001-03-24-000-2004-00336-01(15557)
Actor: J.M.C.
Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES
FALLO
El ciudadano J.M.C., en ejercicio de la acción pública de nulidad, consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo solicita la nulidad del Concepto 045395 de 22 de julio de 2004 expedido por la Oficina Jurídica de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
EL ACTO DEMANDADO
Lo es el Concepto Aduanero 045395 de 22 de julio de 2004 expedido por la Oficina Jurídica de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, expedido para dar respuesta a la solicitud del actor de aclarar el Concepto 041 del 9 de junio de 2003.
El texto del concepto demandado es el siguiente: CONCEPTO ADUANERO 045395
22/07/2004
De conformidad con el numeral 7 del artículo 11 del Decreto 1265 de 1999, esta Oficina está facultada para absolver en forma general las consultas que se formulen sobre interpretación y aplicación general de las normas en materia aduanera, de comercio exterior y de control de cambios en lo de competencia de la entidad, razón por la cual su consulta se absolverá con carácter general.
Problema jurídico.
Cuando la DIAN determina que se declararon unos bienes por una subpartida arancelaria diferente a la que legalmente le corresponde ¿es responsable por la sanción y por los tributos aduaneros la Sociedad de Intermediación Aduanera?
Tesis jurídica.
Cuando la DIAN determina que se declararon unos bienes por una subpartida arancelaria diferente a la que legalmente le corresponde sí es responsable por la sanción y por los tributos aduaneros la Sociedad de Intermediación Aduanera.
Interpretación jurídica.
Solicita usted aclaración del Concepto 041 del 9 de junio de 2003, por cuanto con fundamento en el mismo las Administraciones han considerado que en los casos de errores en la clasificación arancelaria, solamente se puede notificar a la Sociedad de Intermediación Aduanera de la propuesta de liquidación oficial y no al importador.
Aduce que esta interpretación conlleva unos problemas de orden práctico y jurídico que se resumen así:
-
Perjuicio a los intereses del Estado en la medida en que si no se notifican los actos administrativos al importador, el acto administrativo de fondo que profiera la Administración no podrá ser oponible a este, liberándolo de la obligación de pagar los tributos aduaneros que legalmente le corresponden a él y no a la SIA, y porque la garantía otorgada por las Sociedades de Intermediación Aduanera puede resultar insuficiente, generando una posible condonación de los impuestos.
-
La falta de notificación viola gravemente el derecho de defensa del importador.
Así mismo, esboza que el concepto 041 de 2003 presenta un panorama legal incompleto por cuanto este no se ocupó de determinar la responsabilidad del importador, ocupándose únicamente de la responsabilidad de la SIA generando un desequilibrio. Para el efecto, cita las normas que deben ser objeto de estudio.
Teniendo en cuenta los argumentos esbozados, este despacho considera pertinente iniciar el estudio del problema planteado con el análisis de la responsabilidad endilgada por la legislación aduanera a las Sociedades de Intermediación Aduanera.
Ante todo conviene recordar, como antecedente del Decreto 2685 de 1999, que el antecedente legislativo más importante que existe sobre el tema en comento es el Decreto 2532 del 16 de noviembre de 1994 mediante el cual, se establecieron los mecanismos para ejercer la actividad de intermediación Aduanera.
Como pocos de los decretos proferidos por el Gobierno en desarrollo de las leyes marco de Comercio Exterior y de Aduanas, el Decreto en comento fue sustentado con el denominado Plan de Lucha contra el Contrabando propuesto para la época, en cuyo de sus apartes, al referirse a la adopción de las Sociedades de Intermediación Aduanera como mecanismo de control precisó en el Capítulo II sobre la Formalización del Proceso Aduanero:
"El Gobierno se propone crear un esquema mixto, donde el Estado mantiene su responsabilidad y control sobre el ingreso y egreso de mercancías al país, pero transfiere al sector privado, bajo unos mecanismos de responsabilidad suficientemente claros. Algunas de las tareas que hoy en día ejecutan funcionarios públicos,
En toda actividad empresarial organizada o en cualquier organización de servicios (y la DIAN es una organización de servicios), la clientela habitual debe recibir un tratamiento diferencial, que reconozca su habitualidad, permanencia y sobre todo su profesionalismo; es por eso que la pretensión fundamental es la formalización de los operadores habituales del comercio internacional, para tecnificar sus actividades.
Profesionalizar los operadores del negocio permitirá a la DIAN tener en la generalidad de los casos una contraparte conocida, debidamente inscrita, que cuenta con las garantías suficientes para asegurar el pago de contribuciones y sanciones, otorgando en contrapartida a ellas un mayor campo de actuación, menores controles previos o concomitantes y sólo aleatoriamente controles físicos¿".
De ahí que de conformidad con dicho documento, los tres pilares del proceso fueran y son:
- La Profesionalización del Agenciamiento aduanero.
- El registro de Importadores tradicionales y/o regulares.
- La vinculación de agentes externos: las compañías certificadoras (actualmente derogada la legislación que las contemplaba).
Al referirse a la profesionalización del agenciamiento aduanero el documento citado precisó que su institucionalización obedece a que dicha actividad constituye un instrumento al servicio de los negocios, pero esencialmente del gobierno para el cabal cumplimiento de sus labores.
Por tales circunstancias, la legislación aduanera prescribe que por regla general todos aquellos que pretendan actuar ante la DIAN, deberán hacerlo a través de estos intermediarios a menos que se encuentre inmerso dentro de los casos excepcionales de actuación directa previstos en el artículo 11 del Decreto 2685 de 1999.
Así las cosas, y dado que la mayor gestión de las operaciones de comercio exterior recae en las Sociedades de Intermediación Aduanera o en los importadores o exportadores habituales (UAP, ALTEX, USUARIO PEX), quienes actúan en calidad de Auxiliares de la Función Pública Aduanera, tratándose de las SIAS, la legislación vigente exige el cumplimiento de determinados requisitos a efectos de que del sistema de control instaurado pueda inferirse claramente la responsabilidad que asumen dichos sujetos frente a las operaciones que por su intermedio se cumplan ante la DIAN. Sintetizando, tales requisitos son:
-
Limitación de su objeto social para que se dedique principalmente a las labores de intermediación aduanera.
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Tener un patrimonio neto mínimo.
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I. profesional de sus representantes y auxiliares en formación académica, conocimientos específicos y/o experiencia relacionada con la actividad del comercio exterior.
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Idoneidad moral de los socios, personal directivo (salvo sociedades anónimas) y de todos aquellos que actuarán como representantes de la sociedad o como auxiliares de la misma ante las autoridades aduaneras, lo cual se acredita con las hojas de vida y con la declaración juramentada sobre la inexistencia de inhabilidades e incompatibilidades por las causales previstas en el artículo 27 del Decreto 2685 de 1999.
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La constitución de una garantía, cuyo objeto es el de GARANTIZAR EL PAGO DE LOS TRIBUTOS ADUANEROS Y DE LAS SANCIONES A QUE HAYA LUGAR, POR EL INCUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES Y RESPONSABILIDADES CONSAGRADAS EN EL ARTÍCULO 26 DEL DECRETO 2685 DE 1999, las cuales se asumen bajo los parámetros de la responsabilidad prevista en el artículo 22 del mismo decreto.
Como puede observarse, se deriva de las razones que motivaron la institucionalización de las Sociedades de intermediación Aduanera y de la síntesis de los requisitos expuestos, que no era intención del Estado montar todo un esquema de control con la consagración de una serie de obligaciones y exigencias a cumplir por parte de los intermediarios para luego no tener la posibilidad de exigirles lo que las normas vigentes prescriben, todo lo contrario, dicho esquema es eficaz y tiene razón de ser en la medida en que le permite al Estado tener un mundo reducido de usuarios conocidos altamente capacitados en quienes apoyar el mayor cúmulo de operaciones de comercio exterior, a efectos de que así mismo, ante un incumplimiento, pueda derivarse de estos una responsabilidad clara y un cumplimiento seguro de las obligaciones o una compensación efectiva ante un incumplimiento, mediante la recuperación de tributos e imposición de sanciones a través de la efectividad de las garantías, precisamente para precaver el perjuicio a los intereses del Estado.
Ahora bien, teniendo en cuenta su petición de aclaración del Concepto 041 del 9 de junio de 2003 por cuanto con la remisión que en este concepto se hace del Concepto 224 de 2001 algunas administraciones aduaneras han pensado que en los casos de errores en la clasificación arancelaria solamente se puede notificar a la sociedad de intermediación aduanera la propuesta de liquidación oficial y no al importador; este Despacho considera pertinente su petición y en consecuencia se precisa que en estos eventos debe obligatoriamente notificarse a la Sociedad de Intermediación Aduanera, sin perjuicio, tal como lo manifiesta el Concepto 224 de 2001, de que en virtud de lo dispuesto en el artículo 46 del Código Contencioso Administrativo se le notifique al importador por tratarse de actuaciones que pueden afectarlo en forma directa o inmediata.
Sin embargo, valga precisar que la notificación realizada al importador no modifica para nada la responsabilidad endilgada expresamente a las Sociedades...
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