Sentencia nº 25000-23-24-000-2003-90388-01(15359) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 8 de Noviembre de 2007
| Fecha | 08 Noviembre 2007 |
| Número de expediente | 25000-23-24-000-2003-90388-01(15359) |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Materia | Derecho Fiscal,Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejera ponente: MARIA INES ORTIZ BARBOSA
Bogotá, D.C., ocho (8) de noviembre de dos mil siete (2007)
Radicación: 25000-23-24-000-2003-90388-01(15359)
Actor: BBVA SEGUROS GANADERO COMPAÑÍA DE SEGUROS S.A.
Demandado: SUPERINTENDENCIA BANCARIA
Referencia: SANCION PECUNIARIA DE LA SUPERINTENDENCIA BANCARIA
FALLO
Por haber sido negado el proyecto presentado por la Magistrada Dra. L.L.D., procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 9 de diciembre de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, desestimatoria de las súplicas de la demanda incoada contra los actos de la Superintendencia Bancaria por los cuales le impuso sanción pecuniaria por infracción a la “Circular 031 de 1998 parcialmente modificada por la Circular Externa 038 de 1999”.
Previas solicitudes de explicación[1] y respuesta a las mismas[2] el 21 de junio de 2002 la Superintendencia Bancaria de Colombia - Superintendente Delegado para Seguros y Capitalización, por Resolución 0685, impuso al BBVA SEGUROS GANADERO COMPAÑÍA DE SEGUROS S.A., sanción pecuniaria en cuantía de $15.000.000, por no cumplir la obligación de reportar la información relacionada con la composición accionaria dentro de los diez días comunes siguientes a la fecha límite establecida para la trasmisión de los estados financieros con corte a 31 de diciembre de 1999, 31 de marzo y 30 de junio de 2000, prevista en la Circular 031 de 1998.
Contra la anterior resolución la sociedad interpuso el recurso de reposición y en subsidio el de apelación, los cuales fueron decididos por medio de las Resoluciones números 1070 de 19 de septiembre y 1397 de 5 de diciembre, ambas de 2002, en el sentido de confirmar la resolución recurrida.
LA DEMANDA
BBVA SEGUROS GANADERO COMPAÑIA DE SEGUROS S.A., por intermedio de apoderado, solicitó la nulidad de los actos administrativos atrás mencionados y a título de restablecimiento la devolución de $15.181.202, suma total pagada por concepto de sanción e intereses, en los términos de los artículos 176 y siguientes del Código Contencioso Administrativo y se condene al reconocimiento y pago de intereses sobre dicho valor.
Invocó como normas violadas los artículos 29 de la Constitución Política y 211 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. Expuso como fundamento de sus pretensiones lo siguiente:
Luego de hacer una síntesis del contenido de la resolución sancionatoria, el demandante argumenta que ésta comporta “Ilegalidad del Objeto o Violación de la Ley”, porque se le impuso una sanción derivada de la responsabilidad objetiva, descalificada constitucionalmente. En el caso concreto, el vencimiento del plazo no puede determinar “fatalmente” la sanción.
La demandante no remitió la información solicitada de manera oportuna por fallas en el sistema, hecho ajeno a su voluntad y completamente imprevisible, lo que configura un eximente de responsabilidad e impide que se le imponga la sanción debatida. Sin embargo, este examen no fue realizado, lo cual evidencia el régimen de responsabilidad objetiva que la Superintendencia imprime a sus vigilados.
Se presenta indebida interpretación del artículo 211 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero de acuerdo con lo manifestado por la Corte Constitucional en Sentencia C-1161 de 2000, que declaró la exequibilidad del citado artículo en el “entendido de que se trata de los reglamentos expedidos por el gobierno en desarrollo de las Leyes Marco, previstas por el artículo 150-19 literal c) y que no deben entenderse incluidos dentro de esos reglamentos las circulares o conceptos emitidos por la Superintendencia Bancaria”, en consecuencia la facultad sancionatoria de este organismo vulnera el principio de legalidad, cuando la infracción se fundamenta en la violación de circulares o conceptos emitidos por ella.
En este caso, la Superintendencia Bancaria prescindió de la sentencia y transgredió el principio de legalidad, pues, se atribuyó facultades sancionatorias por inobservancia de las órdenes e instrucciones impartidas –circulares, instrucciones o conceptos– por parte de las entidades sometidas a su vigilancia, facultad que fue restringida por la interpretación constitucional.
La demandada pretendió sustraerse del cargo de violación de aplicación indebida del artículo 211 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, pues aunque en el Pliego de Cargos y en la Resolución Sanción se invoca como fuente sancionatoria esa disposición, en los actos que decidieron los recursos se invocó el artículo 326 ibídem, norma que no constituye fuente de esta facultad sancionatoria y que debe usarse en concordancia con el artículo 211 y su exequibilidad condicionada.
No se especifica en el pliego de cargos ni en los actos acusados norma legal que origina la sanción, y por el contrario, se refiere a ésta de manera general, abstracta y posterior, describiéndola como un “mandato legal superior”.
OPOSICION
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó se le desvincule del proceso porque la labor realizada por la Superintendencia Bancaria es autónoma respecto a ese Ministerio.
La Superintendencia en virtud de la descentralización administrativa, de conformidad con los artículos 61 y 68 de la Ley 489 de 1998, tiene responsabilidad respecto de los actos expedidos en ejercicio de sus funciones y no es competencia del Ministerio ejercer control sobre los mismos.
La Superintendencia Bancaria de Colombia solicitó negar las pretensiones de la demanda, en consideración a los argumentos que se resumen.
La demandante debe desvirtuar la presunción de legalidad de que gozan las resoluciones demandadas.
Propuso las excepciones de confesión de la ocurrencia del hecho sancionable y las que resulten probadas en el proceso.
No reportar la información solicitada, impide que la Superintendencia efectúe una supervisión comprensiva de riesgos de concentración del crédito. La Circular 031 de 1998 tiene su fundamento legal en el artículo 97 numeral 5 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, el cual faculta al Superintendente para determinar la oportunidad y la forma en que las entidades vigiladas deben presentar la información requerida, en este caso por la Circular Básica Contable y Financiera 100 de 1995.
Este es el origen legal de la sanción impuesta al demandante por el incumplimiento del deber de informar, lo que dio lugar a la aplicación del artículo 211 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.
Una cosa es la facultad sancionatoria de la Superintendencia y otra, la norma en que se fundamenta la acción para ejercer dicha facultad.
En este caso, la facultad sancionatoria emana de los artículos 211 y 326 numeral 5, literal i), pero la norma violada es la Circular 031 de 1998, la cual fue incorporada a la Circular Básica Contable y Financiera 100 de 1995, que es un verdadero reglamento y disposición con fuerza de Ley debido a su especificidad y dada la aplicación supletiva de las normas del Decreto 2649 de 1993 a falta de norma especial. Es evidente que no se trata de una simple instrucción, sino de una regulación expresamente prevista en la ley y de aplicación especial a esta materia. Por lo anterior, la Circular 031 de 1998 no puede ser excluida como soporte de la sanción, en los términos del fallo de la Corte Constitucional.
No es cierto que la responsabilidad objetiva se encuentre proscrita del ordenamiento jurídico colombiano, pues en el caso del derecho financiero sancionatorio, la existencia de principios propios del régimen penal no impide que se aplique la sanción pues el régimen sancionatorio es autónomo y tiene finalidades diferentes al régimen penal.
La sociedad justificó el incumplimiento de la presentación de la información por fallas del sistema y porque la Superintendencia no había autorizado la publicación de los estados financieros con corte a 31 de diciembre de 1999.
Sin embargo, las fallas del sistema no configuran fuerza mayor o caso fortuito como eximente de responsabilidad, porque si impidieron a la demandante remitir la información durante cuatro trimestres, significa que eran previsibles y denotan la falta de adopción de medidas por parte de la entidad para conjurar la crisis.
Tampoco es justificación la falta de...
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