Sentencia nº 11001-03-06-000-2007-00077-00(1852) de Consejo de Estado - Seccion Tercera, de 15 de Noviembre de 2007

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RESUMEN

La responsabilidad fiscal estará integrada por una conducta dolosa o culposa atribuible a una persona que realiza gestión fiscal, un daño patrimonial al Estado y un nexo entre los dos elementos anteriores. El daño patrimonial es toda disminución de los recursos del estado, que cuando es causada por la conducta dolosa o gravemente culposa de un gestor fiscal, genera responsabilidad fiscal. En este orden de ideas,... (ver resumen completo)

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: GUSTAVO APONTE SANTOS

Bogotá, D. C, quince (15) de noviembre de dos mil siete (2007)

Radicación numero: 11001-03-06-000-2007-00077-00(1852)

Actor: MINISTRO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA

Referencia: Daño patrimonial por pago de multas, sanciones e intereses de mora entre entes públicos.

El señor Ministro del Interior y de Justicia, doctor Calos Holguín Sardi, a solicitud de la doctora Ana Cristina Sierra de Lombana, Auditora General de la República, consultó a la Sala sobre si se presenta o no daño patrimonial cuando una entidad pública cancela a otra de su misma naturaleza, sumas de dinero por concepto de multas, sanciones o intereses de mora. Para tal fin pregunta:

“1.- ¿Existe detrimento al patrimonio público cuando las entidades públicas cancelan sumas de dinero a otras entidades públicas, por concepto de multas, intereses de mora o sanciones?

  1. - ¿El posible detrimento, puede dar lugar a responsabilidad fiscal, o por el contrario, se trata de una transferencia de recursos de una entidad a otra?

  2. ¿El concepto de unidad de caja, es fundamento suficiente para considerar inaplicable la responsabilidad fiscal, o por el contrario, el ejercicio de la gestión fiscal, y su carácter diligente, obligan a que los recursos sean manejados de manera independiente por parte de cada entidad, careciendo de sustento el concepto de unidad de caja, como argumento eximente de dicha responsabilidad?”

    Como antecedente de la consulta, el señor Ministro manifiesta que la señora Auditora General de la República, se refirió a una sentencia del 19 de abril de 2007, proferida en una acción popular que denegó la pretensión de esa entidad de proteger la moralidad administrativa y el patrimonio público vulnerados, en su opinión, por el concepto No. 80112-0070 (A) de la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República, en el que se consignó la tesis jurídica, según la cual, cuando se presentan pagos por concepto de multas, intereses de mora o sanciones entre entidades públicas no existe detrimento al patrimonio público.

    Consideración preliminar

    La Sala considera necesario precisar que mediante providencia del 19 de abril de 2007 la Sección Tercera de esta Corporación, estimó que el concepto No. 80112-0070 (A) del 15 de enero de 2001 proferido por la oficina jurídica de la Contraloría General de la República no tiene carácter vinculante, pues se trata de un estudio general sobre el daño patrimonial, en el que se incluyó una tesis interpretativa que carece per se de capacidad para producir vulneración de derechos colectivos a la moralidad administrativa o al patrimonio público.

    No obstante lo anterior, esta Corporación en dicho fallo instó a la Contraloría General de la República a revisar el estudio materia de la discusión a fin de reconsiderar los argumentos que invocó la Auditoría General de la República en la acción popular.

    Así las cosas, esta Sala conceptuará en abstracto sobre el problema jurídico planteado, con el fin de orientar el debate entre el ente de control y el ente auditor y contribuir a la unificación de criterios que permitan garantizar, de una parte, la defensa e integridad del patrimonio público y de otra, la seguridad jurídica de los procesos fiscales que se adelanten por esta causa.

    Para ello, se procede a estudiar los siguientes asuntos: 1) Los argumentos en que se funda cada una de las tesis jurídicas que dieron lugar a la consulta. 2) Las normas constitucionales y legales que regulan la función pública de control fiscal. 3) El daño patrimonial como un elemento fundamental para que se genere responsabilidad fiscal en cabeza de un determinado gestor fiscal. 4) Las normas relativas a la autonomía de las entidades y organismos públicos en el manejo de los recursos a ellos asignados, con el fin de establecer si el principio de unidad de caja es suficiente para liberar de responsabilidad a los gestores fiscales que por su conducta negligente o dolosa generen el pago de multas, sanciones e intereses de mora entre entidades u organismos públicos.

    1. PROBLEMA JURIDICO

      El problema jurídico objeto del presente concepto consiste en establecer si existe o no daño al patrimonio público cuando una entidad u organismo público paga intereses de mora, sanciones o multas a otro de esta misma naturaleza y si ello genera la obligación legal de adelantar procesos de responsabilidad fiscal contra los servidores públicos causantes de ese tipo de erogaciones.

      Para mayor ilustración, la Sala destaca los argumentos en que se fundamentan las posiciones divergentes de la Contraloría General y la Auditoría General de la República.

      i) Posición de la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República.

      La oficina jurídica de la Contraloría General de la República, en la acción popular impetrada, así como en diversos conceptos proferidos desde el año 2001,[1] ha sostenido que no existe detrimento patrimonial para el Estado cuando se pagan multas, sanciones e intereses de mora entre entidades públicas, por las siguientes razones:

      a) En virtud del principio de unidad de caja, los recursos públicos con independencia del nivel al que pertenezcan conforman una unidad patrimonial.

      b) El daño patrimonial como elemento de la responsabilidad fiscal debe determinarse frente al patrimonio del Estado en abstracto.

      c) Los pagos que se realicen entre las entidades u organismos públicos por estos conceptos no generan menoscabo o lesión al patrimonio del Estado, pues se trata de operaciones de mera transferencia de recursos.

      ii) Posición de la Auditoría General de la República.

      La Auditoría General de la República, por el contrario, sostiene que la no apertura de investigaciones fiscales orientadas a recuperar el valor de las multas, sanciones e intereses de mora que tengan que pagar las entidades u organismos del Estado, debido a la conducta dolosa o culposa de los servidores encargados de la gestión de los recursos públicos, propicia el manejo irresponsable de los mismos y afecta el patrimonio de dichos entes que pierden la posibilidad jurídica de recuperar los dineros pagados por esos conceptos.

    2. El CONTROL FISCAL EN LA CONSTITUCION. PRINCIPIO DE EFICIENCIA EN EL MANEJO DE LOS RECUROS PUBLICOS.

      El artículo 267 de la Constitución elevó el control fiscal a la categoría de función pública, en los siguientes términos:

      “Artículo 267.- El control fiscal es una función pública que ejercerá la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación. (…)

      “La vigilancia de la gestión fiscal del Estado incluye el ejercicio de un control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales (…)”. (Resalta la Sala).

      En concordancia con lo anterior, la Carta le atribuye al Contralor General de la República la función de “Establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal” y a las contralorías departamentales, municipales y distritales la vigilancia de la gestión fiscal de estos entes territoriales (artículos 268 y 272 C.P. ).

      Las normas constitucionales en cita, permiten afirmar que a partir de la Constitución de 1991, la vigilancia fiscal del manejo de los recursos o fondos públicos, no se limita al control numérico legal, sino que debe orientarse a la evaluación integral de la gestión y de los resultados obtenidos por quienes los tienen a su cargo, pues por mandato constitucional expreso, el control fiscal debe fundarse en los principios constitucionales de eficiencia, economía, equidad y defensa del medio ambiente.

      Siendo la eficiencia uno de los principios orientadores de la función administrativa[2] y de la función pública de control fiscal, es evidente que quienes desarrollan actividades de gestión fiscal deben actuar con diligencia en el manejo de los recursos públicos, con el fin de maximizar el uso de los mismos, generar ahorro, reducir costos, evitar que se generen sobrecostos. De otra parte, es claro que las entidades y organismos deben responder por las obligaciones que legal o contractualmente adquieren, y si se causan perdidas por la conducta dolosa o gravemente culposa de los gestores fiscales tendrán derecho al resarcimiento de lo pagado.

      En consecuencia, la evaluación de la gestión fiscal que realiza la Contraloría General de la República y las contralorías del nivel territorial, busca asegurar que los recursos y bienes que la ley asigna a las entidades y organismos públicos en todos los niveles y órdenes se apliquen oportuna y adecuadamente al cumplimiento de sus cometidos específicos.

      Así las cosas, encuentra la Sala que cuando una entidad u organismo público por causa de la negligencia, el descuido, o el dolo de un servidor público, a cuyo cargo esté la gestión fiscal de los recursos públicos, deba pagar una suma de dinero por concepto de intereses de mora, multas o sanciones, esa gestión fiscal no es susceptible de calificarse como eficiente y económica. Por el contrario, este tipo de erogaciones, como se analizará más adelante, representan para las entidades u organismos públicos deudores, gastos no previstos que afectan negativamente su patrimonio.

    3. El CONTROL FISCAL, LA RESPONSABILIDAD FISCAL Y EL DAÑO PATRIMONIAL.

      La ley 42 de 1993, modificada parcialmente por la ley 610 de 2000, al desarrollar el sistema de control fiscal, precisó en el artículo 4º que éste se ejerce...

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