Sentencia nº 11001-03-24-000-2004-00366-01(15366) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 21 de Noviembre de 2007
| Fecha | 21 Noviembre 2007 |
| Número de expediente | 11001-03-24-000-2004-00366-01(15366) |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Materia | Derecho Fiscal,Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejero ponente: HECTOR J. ROMERO DIAZ
Bogotá, D.C., veintiuno (21) de noviembre de dos mil siete (2007)
Radicación número: 11001-03-24-000-2004-00366-01(15366)
Actor: N.V.D.
Demandado: MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL
FALLO
En ejercicio de la acción pública del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, N.V.D. solicitó la nulidad de la expresión “son las siguientes” del artículo 2 del Decreto 2880 de 7 de septiembre de 2004, “por el cual se reglamenta el artículo 8 de la Ley 863 de 2003”.
El texto de la norma demandada es como sigue:
“Artículo 2º. Las alternativas de inversión de los recursos a que hace referencia el artículo 1º de este decreto, entre las cuales pueden elegir autónomamente las cooperativas, sus asociaciones, uniones, ligas centrales, organismos de carácter financiero, las asociaciones mutualistas, instituciones auxiliares del cooperativismo y confederaciones cooperativas son las siguientes:
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Inversión en cupos para la educación superior a través de la cofinanciación del proyecto "Acceso con Calidad a la Educación Superior en Colombia, ACCES" que administra el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior, Icetex, de acuerdo con las políticas y criterios de asignación de créditos de dicho Instituto;
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Creación de fondos individuales por entidad, por montos superiores a cien millones de pesos, para dar subsidios a cupos escolares en educación formal preescolar, básica, media y superior, administrados conjuntamente por la entidad y el Icetex, de acuerdo con las políticas y criterios del Icetex y con las que se establezcan en el reglamento del fondo;
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Aportes para subsidios a cupos escolares en educación preescolar, básica y media, en un fondo común, administrado conjuntamente por el Icetex, el Ministerio de Educación y organismos representantes de las cooperativas y mutuales, de acuerdo con las políticas y criterios del Icetex, y con las que se establezcan en el reglamento del fondo.
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Proyectos educativos adelantados por las entidades, conjuntamente con las Secretarías de Educación de los Departamentos, Distritos o Municipios Certificados, previo visto bueno del Ministerio de Educación Nacional, de acuerdo con los criterios que este expida para tal efecto.
Parágrafo 1º. Los recursos de los fondos a que hacen referencia los literales b) y c) se podrán destinar al subsidio total o parcial de los costos de matrícula, pensiones, textos, materiales, uniformes o transporte, para la población de estratos 1 y 2 o para dar subsidios hasta por el valor de media matrícula a estudiantes de estrato 3, en forma tal que se garantice que cada beneficiario de educación preescolar y básica permanezca en el sistema al menos hasta noveno grado.
Parágrafo 2º. Para el funcionamiento de los Fondos a que hacen referencia los literales b) y e), se deberá incluir como organismo asesor a las Secretarías de Educación de las Entidades Territoriales certificadas en cuya jurisdicción se pretenda invertir los recursos”.
DEMANDA
La actora invocó como violados los artículos 84 y 189 [11] de la Constitución Política y 8 de la Ley 863 de 2003, cuyo concepto de violación desarrolló así:
El Decreto 2880 de 2004 limita la forma en que las entidades a que se refiere el numeral 4 del artículo 8 de la Ley 863 de 2003 (cooperativas, sus asociaciones, uniones ligas centrales, confederaciones, etc.), pueden invertir sus excedentes para estar exentas del impuesto de renta, pues, restringe los eventos y la manera como se puede financiar la asignación de cupos y los programas de educación formal, más allá de la ley, sin que exista facultad para ello.
Esta limitación no está en la ley, pues, para que la entidad sea beneficiaria de la exención la norma legal sólo exige que los dineros de los excedentes sean invertidos en asignación de cupos y programas de educación formal en las entidades autorizadas por el Ministerio de Educación.
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La expresión “son las siguientes” viola la potestad reglamentaria, pues, deja por fuera todos aquellos programas o esquemas de asignación de cupos que no encajen en las hipótesis del artículo segundo.
Así mismo, para el análisis de la norma demandada se debe tener en cuenta el artículo 1 del Decreto 2880 de 2004, el cual consagra el supuesto sobre el cual se desarrolla el contenido de la norma demandada. Además, el artículo 8 de la Ley 863 no introduce una relación taxativa de los programas formales.
Finalmente, la ley otorgó plena autonomía a las entidades a que se refiere el Decreto 2880 de 2004 para invertir sus excedentes en educación formal en el porcentaje señalado en la norma a efecto de acceder al beneficio tributario; sin embargo, el decreto limitó esta autonomía por la vía de sólo permitir las inversiones de los excedentes para obtener el beneficio tributario, siempre que se dirijan a programas que señala la norma y sobre la base de que el Icetex es quien en la práctica adelanta el proceso de administración, luego, el decreto desapareció la autonomía respecto a la clase de programas de educación formal como respecto a los procedimientos e instancias de administración.
Por auto de 16 de junio de 2005 la Sala negó la suspensión provisional solicitada por la actora.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
En defensa de la legalidad del acto acusado, la DIAN sostuvo:
El régimen tributario de las cooperativas supone la exención del impuesto de renta siempre que el 20% del excedente, se invierta en programas de educación formal. En caso de que las entidades no cumplan estos requisitos, deberán pagar el impuesto de renta a la tarifa del 20% y aplicar el beneficio neto.
El Estado puede crear un régimen diferencial sin que implique una desigualdad o una violación de los derechos de los entes jurídicos; por el contrario, es posible que las organizaciones solidarias cuenten con un régimen tributario especial en el impuesto de renta, dado el trabajo que realizan y los fines que persiguen. Además, el régimen especial es justificado porque cuando estas entidades reciben utilidades, las mismas son reinvertidas conforme a lo establecido por el legislador.
Las condiciones para acceder a los beneficios tributarios es justificada porque existe una relación directa de causalidad con los propósitos y fines de la actividad beneficiada.
Existe identidad entre la ley y el decreto reglamentario, pues, mientras el primero señaló unas condiciones para acceder al beneficio, el decreto las desarrolla mediante unas alternativas de inversión, las cuales son conducidas por el Ministerio de Educación y por el Icetex.
Por tanto, el artículo 2 Decreto 2880 no restringe el alcance del artículo 8 [4] de la Ley 863 de 2003, pues, para que el mismo surta efectos, se requiere que la inversión efectuada se realice en instituciones autorizadas por el Ministerio de Educación; de esta forma, la norma ofrece diferentes opciones de inversión para acceder a la exención, que por tratarse de un beneficio tributario debe ser reglamentado, para darle celeridad y eficiencia.
El Ministerio de Educación Nacional precisó que la expedición del Decreto 2880 de 2004 no quebrantó ninguna norma constitucional o legal. La exención contemplada en el artículo 8[4] de la Ley 863 de 2003, no reglamentó en forma general las financiaciones que se podían hacer respecto de los cupos y programas de educación formal en instituciones autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional, razón por la cual era necesaria su reglamentación.
La norma acusada no restringió la autonomía que la Ley 863 de 2003 le otorgó a las entidades a que se refiere el Decreto 2880 de 2004, respecto a la forma de efectuar la financiación de cupos y programas de educación formal, pues, el artículo 2[inc.1] del Decreto 2880 precisa que las alternativas de inversión indicadas en los literales a),b), y c) podrán ser escogidas por las entidades autónomamente.ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
El ICETEX intervino como coadyuvante dentro del proceso, y se opuso a las pretensiones por las siguientes razones:
El cooperativismo es un sistema eficaz para contribuir al desarrollo económico, al fortalecimiento de la democracia, entre otros fines. Uno de los principios del cooperativismo es la autonomía, pero ésta, debe realizarse dentro de los límites que imponen la constitución y las leyes, de tal forma que esa facultad no puede ser desligada de la función para la cual fueron creadas.
El régimen especial de tributación no representa límites a la autonomía de las entidades a las que se refiere el Decreto 2880 de 2004; al contrario, es un desarrollo de la filosofía y de principios constitucionales y legales.
La actividad reglamentaria atendió no sólo los límites de la norma desarrollada, sino que tuvo en cuenta los principios constitucionales, dado que los recursos financieros que se destinan a la educación se consideran gasto público social y por lo mismo deben atender planes y programas de desarrollo.
El decreto demandado desarrolla los preceptos generales, sin limitar la autonomía de las cooperativas, además la financiación no es forzosa, y aunque la no financiación en la forma establecida en la norma no otorga el beneficio tributario, es la ley y no el reglamento la que determina dicha consecuencia.
La confrontación del Decreto 2880 de 2004 frente a las otras normas sobre la materia, permite establecer que éste las desarrolló sin incurrir en defectos normativos, dado que estableció la administración de estos recursos, a través del organismo legalmente facultado para realizarlo.
Los recursos provenientes de los excedentes de cooperativas que permitieron que éstas fueran exentas de una obligación tributaria, cambiaron de naturaleza en el momento en que se destinaron a los cupos y programas y por tanto son recursos de la Nación invertidos en educación.
Contrario a lo sostenido por la actora, la Ley 863 de 2003 sí debía ser reglamentada para delimitar y establecer el...
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