Sentencia nº 17001-23-31-000-2001-00635-01(4311-04) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 26 de Enero de 2006
| Número de expediente | 17001-23-31-000-2001-00635-01(4311-04) |
| Fecha | 26 Enero 2006 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social,Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
SUBSECCION “B”Consejero ponente: JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE
Bogotá D.C., veintiséis (26) de enero de dos mil seis (2006).-
Radicación número: 17001-23-31-000-2001-00635-01(4311-04)
Actor: J.W.G.G.
Demandado: DEPARTAMENTO DE CALDAS Y OTRO
AUTORIDADES DEPARTAMENTALESDecide la Sala la apelación interpuesta por la parte demandante contra la sentencia, de 19 de febrero de 2004, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Caldas negó las pretensiones de la demanda formulada por J.W.G.G. contra el Departamento de Caldas y la Contraloría General de Caldas.
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La demanda
J.W.G.G., actuando por medio de apoderado, presentó el 28 de junio de 2001 ante el Tribunal Administrativo de Caldas acción de nulidad y restablecimiento del derecho, orientada a obtener la nulidad de dos actos, a saber, Ordenanza 413 de 28 de febrero de 2001, por la cual la Asamblea Departamental creó la estructura orgánica y funcional de la Contraloría General de Caldas y adoptó su planta de personal; y Oficio de 28 de febrero de 2001, por el cual el Contralor General del Departamento de Caldas comunicó al actor la supresión del cargo que desempeñaba.
Como consecuencia solicitó, como pretensión principal, ordenar su reintegro al cargo que venía desempeñando o a otro de igual o superior categoría; el pago de todos los salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos dejados de percibir, debidamente indexados, desde la fecha del retiro hasta la de su reintegro efectivo; declarar, para todos los efectos legales, que no existió solución de continuidad en la prestación del servicio; dar cumplimiento a la sentencia según lo dispuesto por los artículos 176 a 178 del Código Contencioso Administrativo; y condenar en costas a la entidad demandada.
S. solicitó condenar a la Contraloría General de Caldas a reconocer y pagar en su favor la indemnización a que se refieren la Ley 443 de 1998, artículo 39, y su Decreto Reglamentario 1568 (sic), artículo 44.
Basó su petitum en los siguientes hechos:
Prestó sus servicios al Departamento de Caldas y a la Contraloría General de Caldas desde el 26 de septiembre de 1985 hasta el 28 de febrero de 1998.
Al momento de su retiro se desempeñaba como Coordinador de Área, Código 370, Grado 01, empleo de carrera administrativa de acuerdo con lo estipulado por la Ley 443 de 1998.
El ente demandado, de forma arbitraria, clasificó dicho empleo como de libre nombramiento y remoción por lo cual no se pudo convocar a concurso para la provisión del cargo, impidiéndosele acceder a los beneficios de que gozan los empleados de carrera administrativa.
Con motivo de la expedición de la Ley 617 de 2000 el Contralor General de Caldas presentó a la Asamblea Departamental proyecto de ordenanza para la reestructuración administrativa del referido ente de control.
La Ordenanza 413 de 1998 contiene varias irregularidades que se traducen en la ilegalidad del retiro del demandante. Como fundamento del proyecto de ordenanza debieron allegarse el estudio técnico y el certificado de disponibilidad presupuestal, pero ello no ocurrió en su debida oportunidad. Los informes de ponencia y de comisión fueron publicados en fecha posterior a la sanción de la ordenanza; como su expedición fue el 28 de febrero de 2001 comenzaría a regir al día siguiente de su publicación, no obstante ese mismo día el Contralor General de C. comunicó al actor la supresión de su empleo a partir de la fecha. Asimismo la ordenanza debió haberse motivado por tratarse de una reforma a la planta de personal.
La Ordenanza 413 de 1998, artículo 5, condicionó los efectos jurídicos y fiscales a la previa disponibilidad presupuestal, condición necesaria para cubrir el monto de las indemnizaciones a que hubiera lugar. Para tales efectos se expidió la Ordenanza 142 del 20 de febrero de 1998, por la cual se autorizó al Gobernador de Caldas para adelantar las gestiones financieras necesarias, dentro de un plazo de 45 días, a fin de transferir las sumas correspondientes a la Contraloría General de Caldas. La trasferencia de dichos recursos se surtió después de la desvinculación del actor, es decir, al momento de su retiro no se contaba aún con los recursos necesarios para dar cumplimiento a las normas sobre presupuesto, lo que vicia de ilegalidad el acto de remoción pues cualquier acto administrativo que afecte las apropiaciones presupuestales debe contar con el certificado de disponibilidad presupuestal que garantice la existencia de apropiación suficiente para atender el compromiso que se va a adquirir.
Para llevar a cabo la decisión adoptada por la Asamblea Departamental se requería que el Contralor Departamental expidiera un acto administrativo motivado en el que se manifestaran las razones de la supresión, que serían luego la motivación de la comunicación de retiro.
Al cotejar el manual de funciones de la planta anterior con el de la actual se tiene que lo que se dio fue una redistribución de funciones y variación de grados, toda vez que las mismas no podían ser distintas pues las funciones de las contralorías territoriales son de orden constitucional y legal (Fls. 55 a 74).
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Normas violadas
De la Constitución Política, los artículos 1, 2, 6, 13, 25, 29, 43, 53, 58, inciso 1, 121, 123, 125, inciso final, 209, 272, 345, 346 y 347.
De la Ley 617 de 2000, el artículo 77.
De la Ley 443 de 1998, los artículos 1, 15 y 41.
De la Ley 331 de 1996, el artículo 9.
De la Ley 38 de 1989, los artículos 71 a 73 y 89.
De la Ley 57 de 1985, los artículos 5 y 8.
Del Código Contencioso Administrativo, los artículos 2, 3, 84, 85 y 36.
Del Decreto 111 de 1996, los artículos 71, 73 y 89.
Del Decreto 568 de 1996, el artículo 19.
Del Decreto 1572 (sic), el artículo 137, inciso 4.
D.R. de la Asamblea Departamental del Caldas, los artículos 140, 148 y 149.
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La sentencia impugnada
El Tribunal Administrativo de Caldas, en sentencia proferida el 19 de febrero de 2004, negó la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por considerar que aunque uno de los actos atacados no tiene el carácter de administrativo sino que representa una mera comunicación, el mismo hace parte del fondo del asunto.
Negó también la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva argumentando que jurisprudencialmente el Consejo de Estado ha admitido que las contralorías territoriales, por ostentar las mismas cualidades que la Contraloría General de la República, pueden asumir su propia representación.
Tampoco prosperó la excepción de inexistencia de la obligación propuesta por el Departamento de C. ya que el acto atacado fue proferido por la Asamblea Departamental y por carecer esta de personería jurídica la demanda debía instaurarse contra el departamento.
Al abordar el estudio de los cargos formulados en la demanda consideró que no podían prosperar, bajo los siguientes lineamientos:
La reforma administrativa se originó en la necesidad de realizar un ajuste fiscal que implicaba la reducción de los gastos de funcionamiento, como se desprende del estudio técnico.
La situación particular del accionante, esto es, su condición de empleado de libre nombramiento y remoción, impidió que la administración le diera igual trato que a los empleados con derechos de carrera. De ahí que el actor mal puede aducir que para su desvinculación se requiera la previa existencia de la partida para la modificación de la planta de personal y la consecuente indemnización. No obstante reposa en el expediente constancia del Subsecretario de Presupuesto de la Secretaría de Hacienda de Caldas en la cual consta que existía la partida suficiente para atender las indemnizaciones de los empleados de la Contraloría General del Departamento de Caldas.
El demandante sostuvo que el retiro del servicio se le comunicó el mismo día en que se publicó la Ordenanza 413 de 2001, lo que en su sentir vulnera las disposiciones de los códigos de los regímenes departamental y municipal porque dicho acto no había empezado a regir. El Tribunal consideró que si bien el aviso de supresión del empleo que ocupaba el actor ocurrió antes, la ejecución material de la desvinculación sucedió después de esa fecha, coincidiendo con la vigencia de la ordenanza que dispuso la supresión del cargo, por lo que no se quebranta la normatividad aplicable.
Ausencia de motivación de la Ordenanza 413 de 2001. Las ordenanzas y los acuerdos, para aludir a las Corporaciones Públicas, como actos administrativos, son expedidas sin motivación porque sus razones o justificaciones están en la respectiva exposición de motivos y en las ponencias que se presentan en los distintos debates. La Ley 443 de 1998, artículo 41, dispuso que las reformas administrativas que impliquen la supresión de cargos deben motivarse siempre que los mismos pertenezcan a la carrera administrativa, es decir, tal exigencia no se aplica para los empleos de libre nombramiento y remoción.
Como el actor no se encontraba amparado por los derechos de carrera el que la Ordenanza 413 de 2001 no hubiera estado motivada, en su caso, no originaba la ilegalidad de su retiro. Sin embargo dicha ordenanza tiene como causa mediata la Ley 617 de 2000 y como causa inmediata el estudio técnico, también cuestionado por el demandante, sobre los cuales recae el control de legalidad.
Incompetencia de la Asamblea para adoptar las plantas de personal de las contralorías. La Constitución Política, artículo 300, numeral 7, dentro de las facultades de las asambleas estableció la de determinar la estructura de la administración departamental; así mismo la Ley 330 de 1996 fijó como atribución de las corporaciones públicas, en cuanto a las contralorías, “determinar su estructura, planta de personal, funciones por dependencias y escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, a iniciativa de los Contralores.”. Según lo anterior la Asamblea Departamental de Caldas se encontraba facultada...
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