Sentencia nº 11001 - 03 - 06 - 000 - 2005 - 01681 - 00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 26 de Enero de 2006
| Fecha | 26 Enero 2006 |
| Número de expediente | 11001 - 03 - 06 - 000 - 2005 - 01681 - 00 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero ponente: ENRIQUE JOSE ARBOLEDA PERDOMO
Bogotá D. C., veintiséis (26) de enero de dos mil seis (2006)Radicación número: 11001 - 03 - 06 - 000 - 2005 - 01681 - 00Actor: MINISTRO DE TRANSPORTEReferencia: TERMINALES DE TRANSPORTE.
Naturaleza de la tasa de uso. Valor de las pruebas de alcoholimetría como parte de la tasa de uso. Organo competente para su determinación. Facultades del gobierno nacional.
El señor Ministro de Transporte, doctor A.U.G.H., consulta a la Sala sobre la manera de constituir la entidad administradora de los programas de seguridad de la operación del transporte terrestre intermunicipal de pasajeros, en los diferentes terminales del país, su naturaleza jurídica y el proceso que se debe surtir para contratar dicha administradora.
En su consulta, el señor Ministro hace una exposición sobre la normatividad general del transporte terrestre, leyes 105 de 1993 y 336 de 1996; luego, se ocupa del decreto 2762 de 2001, por medio del cual se reglamentó la creación y operación de los terminales de transporte, y la resolución No. 2222 de 2002 del mismo Ministerio, por la cual se fijó la tasa de uso que deben cobrar los terminales de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera a las empresas usuarias y se estableció el valor de las pruebas de alcoholimetría como un componente de dicha tasa, concluyendo con la cita de la sentencia No. 2002 - 0335 - 01 del 22 de abril de 2004 de la Sección Primera de esta Corporación, en la cual se negó la nulidad de la citada resolución.
Sobre el particular presenta los siguientes interrogantes:
1. “¿La entidad administradora del programa de seguridad debe ser un tercero creado por las entidades gremiales nacionales de transporte terrestre intermunicipal de pasajeros, como lo señala el artículo 2º de la Resolución 002222 de 2002, o, de acuerdo con lo previsto en el artículo 13º del Decreto 2762 de 2001, por las empresas de transporte intermunicipal de pasajeros usuarias de la Terminal y la Terminal de Transporte, o por las agremiaciones de transporte que representan las empresas de transporte intermunicipal de pasajeros usuarias de la Terminal y los Terminales de Transporte?”
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“¿En el segundo de los eventos citados, si no existiere consenso entre la Terminal de Transporte y las empresas de transporte, o las agremiaciones nacionales de transportadores y la Terminal de Transporte para la creación de la entidad administradora de los programas de seguridad de que tratan las disposiciones citadas (Decreto 2762 de 2001, Resolución 02222 de 2002), que mecanismos se podrían adoptar para el manejo de los recursos provenientes de la tasa de uso destinados a la ejecución del programa y para la administración del mismo?”
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“¿Cuál sería la naturaleza jurídica de la entidad administradora de los programas de seguridad que se cree?”
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“¿Para el desarrollo de los programas de seguridad a que nos venimos refiriendo, quién debe adelantar el proceso de contratación, si a ello hubiere lugar: Los terminales de transporte dependiendo de su naturaleza jurídica o las agremiaciones nacionales?”
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“¿Si es la Terminal de Transporte la competente para adelantar el proceso de contratación del organismo administrador del programa, le son aplicables las normas relativas a la contratación administrativa, dependiendo de su naturaleza jurídica, toda vez que de acuerdo con el artículo 3 del Decreto 2762 de 2001, éstas pueden ser sociedades de capacidad (sic) privada, pública o mixto?”
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“¿En caso afirmativo cómo puede adelantarse un proceso de contratación administrativa en el que deben participar personas jurídicas de carácter privado, esto es, las empresas de transporte intermunicipal de pasajeros usuarias de la Terminal, o las agremiaciones que las representan, organizaciones encargadas de manejar de manera coordinada y organizada con los Terminales de Transporte los recursos destinados para la ejecución de los programas de seguridad a que se refiere la consulta?”
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“¿Si no existiere consenso entre la Terminal de Transporte y las empresas de transporte usuarias de aquella, o en su defecto, entre las agremiaciones nacionales de transportadores y la Terminal de Transporte para la definición de los términos de contratación del organismo administrador del mencionado programa de que tratan el Decreto 2762 de 2001 y la Resolución 002222 de 2002, qué mecanismos se podrían adoptar para adelantar la mencionada contratación?”
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“¿Si le compete a las agremiaciones nacionales adelantar el proceso de contratación del organismo administrador del programa, cuál sería el mecanismo jurídico aplicable para seleccionar el contratista?”
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“¿El segundo componente de la tasa de uso, esto es, los valores destinados a los programas de seguridad contenidos en el Decreto 2762 de 2001 y la Resolución 002222 de 2002, forman parte del patrimonio de la terminal, o por el contrario, se trata de recursos que simplemente recauda y transfiere a la entidad encargada de la administración de los mencionados programas de seguridad?”
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“¿De acuerdo con las disposiciones legales aplicables al tema de los programas de seguridad que se deben implementar por los terminales de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera, es potestad de la terminal de transporte constituir una fiducia pública para recaudar los recursos provenientes del programa de seguridad?”
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“¿De acuerdo con la sentencia del Consejo de Estado de fecha abril 22 del 2004, cuando dijo que los dineros deben ser recaudados por el terminal, depositados en la cuenta que al efecto se determine y administrados por el programa creado por las entidades gremiales, debe entenderse que hay que obrar de manera coordinada para el manejo del recaudo y administración de los recursos, en beneficio de la seguridad vial, es decir, que debe organizarse una fiducia pública con el dinero destinado a pagar con (sic) los gastos del programa?”
El tema objeto del estudio que avoca la Sala, implica efectuar un recuento de la normatividad que se ha expedido en el país en materia de terminales de transporte terrestre, pues se hace notar, como lo hizo la Sala en el concepto 1632 de 2005, que antes de la Constitución de 1991, buena parte de la regulación en esta materia se expidió mediante leyes de intervención y decretos especiales, de conformidad con los artículos 30, 32 y 39 de la anterior Constitución Nacional. Hecha esta precisión, procede la Sala a reseñar tales antecedentes normativos con el fin de establecer el origen de la llamada tasa de uso de esa infraestructura.
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ANTECEDENTES NORMATIVOS SOBRE LOS TERMINALES DE TRANSPORTE TERRESTRE Y LAS TASAS DE USO.
1.1. La ley 15 de 1959 de intervención del Estado en la industria del transporte.
El Congreso de la República expidió la ley 15 de 1959 que contenía un mandato interventor en la actividad de transporte, con el objetivo de organizar y reglamentar el funcionamiento de las empresas de transporte y la fijación de tarifas.
Los decretos dictados en ejercicio de las facultades de intervención, de acuerdo con la Corte Suprema de Justicia abarcaban “múltiples actividades, especialmente en lo que hace a las empresas de trasporte terrestre, cuya organización y funcionamiento dependen de los decretos del gobierno dictados con arreglo a la mencionada ley.[1]”
1.2. El decreto 3157 de 1984. Estatuto Nacional de Terminales de Transporte Terrestre.
En desarrollo del mandato interventor de la ley 15 de 1959, el gobierno profirió varios decretos especiales de intervención en el ramo del transporte, entre los cuales se cuenta el decreto 3157 de 1984, por el cual se expidió el Estatuto Nacional de Terminales de Transporte Terrestre.
El objetivo de esta norma de intervención en materia de terminales de transporte fue regular la prestación de los servicios inherentes a tal actividad, racionalizar su organización y operación, así como, establecer condiciones y requisitos para su funcionamiento.
El estatuto así expedido, otorgó a las actividades de los terminales de transporte el carácter de servicio público, sean éstas realizadas directa o indirectamente por el Estado, o por particulares (artículo 2º). Definió los terminales de transporte como una unidad de servicios permanentes que incluye los equipos o instalaciones y los órganos de administración adecuados para la prestación de los servicios en condiciones de seguridad, en los que podía participar el Estado como accionista. Al efecto prevé el artículo respectivo:
“Artículo 8º. - Las sociedades de terminales de transporte terrestre, en las que participe el Estado, son entidades autónomas, con personería jurídica, patrimonio y organización propios, que se regirán por las disposiciones constitucionales y legales aplicables a las empresas industriales y comerciales del Estado, o a las sociedades de economía mixta y tendrán la forma de sociedades anónimas.”
De otra parte, este Decreto consagraba que la ejecución y conservación de los proyectos de terminales estaba a cargo de las sociedades de terminales de transporte terrestre, con recursos del Fondo Nacional de Terminales, el cual era un fondo cuenta de la Corporación Financiera del Transporte S.A., que tenía entre sus objetivos:
“Artículo 20. - La cuenta “Fondo Nacional de Terminales” cumplirá los siguientes objetivos. - a) Recibir los recaudos provenientes de las fuentes de ingresos establecidas en el artículo veintiuno del presente decreto. b) Proveer, de acuerdo con sus disponibilidades, los recursos necesarios para la construcción y conservación de los terminales en funcionamiento (...)”
En concordancia con el artículo anterior, el decreto especial de intervención que se reseña, señalaba entre las fuentes de los ingresos del Fondo Nacional de Terminales, con destino a la construcción, conservación y operación de tales bienes de uso público, las siguientes:
“Artículo 21. “...”
a) Las asignaciones del...
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