Sentencia nº 47001-23-31-000-1996-04901-01(15471) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 1 de Marzo de 2006
| Fecha | 01 Marzo 2006 |
| Número de expediente | 47001-23-31-000-1996-04901-01(15471) |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejera ponente: MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ
Bogotá D. C., uno (1) de marzo de dos mil seis (2006)
Radicación número: 47001-23-31-000-1996-04901-01(15471)
Actor: C.N.F.
Demandado: DEPARTAMENTO DEL MAGDALENA
Referencia: ACCION DE SIMPLE NULIDAD
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Corresponde a la Sala, en virtud de la prelación de fallo para asuntos de simple nulidad en única instancia (Acta 15 de 5 de mayo de 2005), decidir el recurso de apelación que interpuso la parte demandante frente a la sentencia denegatoria de las pretensiones, de 9 de marzo de 1998, que profirió el Tribunal Administrativo del M. dentro de la acción de simple nulidad contra apartes de la Ordenanza 7 de 23 de noviembre de 1992 expedida por la Asamblea Departamental del M..
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DEMANDA
El ciudadano C.E.N.F. instauró demanda de simple nulidad el 30 de julio de 1996, ante la Oficina Judicial de Santa Marta, contra los NUMERALES 20 y 35 del ARTÍCULO PRIMERO de la Ordenanza 7 de 23 de noviembre de 1992 que expidió la Asamblea Departamental del M. (fols. 2 a 7).
1. PRETENSIONES:
“1. Es nulo el artículo PRIMERO de la Ordenanza del 23 de noviembre de 1992, expedida por la Asamblea Departamental del Departamento del M..
2. Es nula la Ordenanza No. 7 de noviembre 23 de 1992, en forma fundamental en su artículo PRIMERO, en sus numerales 20 y 35, expedida por la Asamblea Departamental del M. y sancionada por el Presidente de dicha Corporación.
3. Como consecuencia de la declaración precedente el Departamento del M. debe inaplicar dicho acto administrativo y dar por terminados los contratos suscritos con fundamento en dicha disposición.
4. Darle aplicación a la sentencia en los términos de los artículos 176, 177 y 178 del C.C.A.” (fol. 2).
“1. La Asamblea Departamental del M., aprobó la Ordenanza No. 7 de 1992, ‘Por la cual se conceden facultades y autorizaciones extraordinarias y especiales al Gobernador del Departamento y se dictan otras disposiciones’, y procedió a delegar en el representante legal del ente territorial departamental algunas facultades especiales dentro de la estructura administrativa, las cuales, para el caso que nos interesa, fueron las siguientes:
‘ARTÍCULO PRIMERO: De conformidad con los artículos 300 numeral 9 de la Constitución Nacional y 60, numeral 10 del decreto ley 1.222 de 1986, concédense facultades y autorizaciones extraordinarias y especiales al Gobernador del Departamento, para que pueda: (...)
20. Adoptar las medidas que más convengan actualmente al Departamento, y dictar los correspondientes Actos Administrativos, para regular todo lo relacionado con la fabricación, destilación y venta de licores producidos por la Industria Licorera del M., para restablecer las políticas de su comercialización, y para tomar otras medidas relacionadas con la ley 14 de 1983, y normas concordantes...
35. Respecto de la Industria Licorera del M., determinar, ordenar o disponer, alternativamente:
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Su transformación en sociedad de economía mixta.
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Su participación en una entidad descentralizada indirecta.
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Su fusión con otras industrias licoreras del país.
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Su arrendamiento
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Su venta
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Su privatización
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Su supresión’.
2. Obsérvese así mismo que en los diversos numerales de dicha Ordenanza se dan facultades extraordinarias absolutamente genéricas, es más, se trasladan las funciones de la Asamblea al Gobernador, v. gr.
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Se dan facultades para crear o participar en cualquier tipo de sociedad o entidad (numeral 3 y 4).
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Para expedir cualquier tipo de disposiciones relacionadas con el desarrollo económico (numeral 5 y 6).
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Para expedir o modificar un nuevo estatuto orgánico de presupuesto (numeral 7).
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Para modificar todos los códigos departamentales, v.gr. el de policía, fiscal, disciplinario, de rentas, contratos, represión al contrabando (numeral 8).
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De compilar normas legales sobre derechos y prestaciones sociales de los empleados públicos y los trabajadores oficiales (numeral 9).
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Celebrar convenios con cualquier entidad con el fin de obtener el mejoramiento de los servicios a cargo del departamento (numeral 10). g. Asociarse con los municipios en cualquier forma con el objeto de elaborar planes de desarrollo urbano o regional y para organizar el mejoramiento de los servicios públicos (numerales 15 y 16).
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Dictar disposiciones para que el Departamento ejerza funciones administrativas de la acción municipal (numeral 17).
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Celebrar convenios interadministrativos con el fin de mejorar los servicios públicos (numeral 19).
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Para asociarse en cualquier forma para la construcción de un centro administrativo comercial (numeral 23).
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Celebrar convenios o contratos con cualquier ente público o privado sin sujeción a las normas fiscales vigentes para prevenir inundaciones o cualquier calamidad pública (numeral 24).
En fin, la única facultad genérica que tal vez se escapó de semejante delegación, fue la de autorizar al Gobernador para expedir los actos administrativos que fueren necesarios para nombrar sus juntas directivas y organizar la agenda recreacional por dos años, al quedar cesante en sus funciones los diputados.
3. El 23 de noviembre de 1992. el Gobernador del Departamento en asocio de sus secretarios sanciona la mencionada Ordenanza.
4. En definitiva, el acto es ilegal porque contraría los preceptos supralegales (fols. 2 a 4).
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NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN:
Se indicaron como vulneradas las siguientes disposiciones: De la CONSTITUCIÓN POLÍTICA: los artículos 1, 2, 75, 287, 298, 300 numeral 9 y 336 y siguientes; la LEY 14 DE 1983; del DECRETO LEY 1.222 DE 1986 el artículo 60,10; y la ORDENANZA 572 DE 1987.
El concepto de violación, que se ampliará en la parte considerativa de este proveído, se sustentó, en términos generales, como se reseña a continuación: Acusó como conductas concretas de quebranto de las normas superiores la falta de competencia para regular y ceder el monopolio de licores y la falta de especificidad en la autorización del Gobernador para contratar los asuntos relaciones con la Licorera del M.. Advirtió que estas dos competencias no fueron reguladas en debida forma por la ley 14 de 1983, y, por ende, sólo se permite el monopolio del Estado sobre la industria de licores, a través de los Departamentos. Y destacó que las Asambleas Departamentales sólo pueden delegar facultades extraordinarias al Gobernador en forma precisa y pro tempore, condiciones que no observó la Asamblea Departamental del M. al expedir la Ordenanza 7 de 1992, en cuanto hace a la materia concreta del monopolio de licores que prevén los numerales 20 y 35 del artículo primero de dicho acto, pues las facultades extraordinarias dadas al Gobernador fueron de índole genérica (fols. 4 a 6).
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TRÁMITE PROCESAL:
1. El A Quo admitió la demanda y negó la suspensión provisional porque la solicitud de la medida cautelar no se sustentó, toda vez que el demandante no hizo juicio lógico dialéctico entre el acto demandado y las normas superiores que dijo infringidas prima facie, sin que sea viable hacer uso de la argumentación de violación de la demanda porque “el artículo 152 del C.C.A., emplea la inflexión verbal ‘sustente’ la cual no existía en la legislación anterior (ley 167 de 1991) ya que las razones consignadas en el capítulo atinente al concepto de violación apuntan a la sentencia misma. En cambio, la medida provisoria como excepción que es del principio de la legalidad es un instituto que el juzgador debe instrumentar con cuidado sumo y por ello, para que sea posible su decreto es necesario que previamente se ajuste a todos y cada uno de los requisitos de forma y de fondo señalados en el Estatuto Procesal en cita”. Y ordenó notificar a los señores Agente del Ministerio Público, G., y P. de la Asamblea Departamental del M., diligencias que con respecto a éstos dos últimos se surtieron los días 1 y 7 de octubre de 1996 (fols. 53 a 57, 60 y 61).
2. AL CONTESTAR LA DEMANDA el Departamento del M. se opuso a las pretensiones y dijo que “no es cierto que se vulneró la premisa relativa a que las facultades deben ser precisas y pro tempore; en razón de que el artículo 3° de la Ordenanza 7 de 1992 reza lo siguiente: ‘las facultades y autorizaciones de que trata esta Ordenanza le conceden al Gobernador del Departamento hasta el 30 de septiembre de 1993 o hasta que la ley determine la iniciación de nuevas sesiones ordinarias’”; es decir que la Asamblea Departamental sí señaló la fecha para que el Gobernador hiciera uso de las facultades y no existió acto administrativo expedido con violación al plazo.
Y en relación con las facultades otorgadas, en el numeral 35 del artículo 1o de la Ordenanza, concluyó que la voluntad de la Asamblea se concedió para que el Gobernador adoptara, frente a la industria L. delM., cualquiera de las modalidades consagradas en los siete literales “entendiendo que la Ordenanza No. 7 de 1992, por tener carácter general, como cualquiera norma nacional, no debe ser casuística, ni registrar circunstancias particulares o precarias en su ordenamiento; ya que su esencia es la generalidad y mal puede exigírsele a la Asamblea que defina los pasos que vaya a realizar el señor Gobernador para materializar sus facultades, máxime cuando estos procedimientos se encuentran reglados en claras disposiciones legales, convirtiendo el acto administrativo en ineficaz e inoperante, lo que contraría la naturaleza de los efectos jurídicos”.
Descalificó como aplicable al caso, la jurisprudencia que invocó la demanda, de la Corte Suprema y del Consejo de Estado, toda vez que en este evento de la Industria Licorera del M. “no podemos predicar que se estructuran en el caso de la Industria Licorera del M. por carencia de los actos administrativos que se ejecutaron; ya que éstos no fueron aportados a la demanda, para concluir que la actuación del Gobernador de C. fue idéntica a la del G...
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