Sentencia nº 11001-03-06-000-2006-00012-00(1713) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 3 de Marzo de 2006
| Fecha | 03 Marzo 2006 |
| Número de expediente | 11001-03-06-000-2006-00012-00(1713) |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero ponente: FLAVIO AUGUSTO RODRIGUEZ ARCE
Bogotá D. C., tres (3) de marzo de dos mil seis (2006)
Radicación número: 11001-03-06-000-2006-00012-00(1713)
Actor: MINISTRO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
Referencia: Régimen pensional de prima media con prestación definida administrado por cajas sin personería jurídica de Universidades del orden Nacional. Mecanismo para declarar la insolvencia de estas dependencias. Inaplicación de acuerdos expedidos por los Consejos Superiores de Universidades en materia prestacional.
El señor Ministro de Hacienda y Crédito Público formula a la Sala las siguientes preguntas:
“a) ¿Pueden las universidades estatales administrar el Régimen de Prima Media con Prestación Definida? Si la respuesta fuere positiva, ¿cuál es el mecanismo para proceder a declarar la insolvencia de estas dependencias denominadas cajas? Si la respuesta fuere negativa, ¿quién es la entidad responsable del pago de las pensiones reconocidas hasta la fecha por las universidades?; ¿es obligatorio afiliar los servidores activos de la entidad a las administradoras del Sistema General de Pensiones?
b) ¿Son aplicables los acuerdos expedidos por los consejos superiores de las universidades estatales en materia de pensiones, como parte del régimen de transición de sus servidores? Si tales acuerdos fueren inaplicables, ¿cómo deben proceder las universidades frente a las pensiones reconocidas al amparo de dichas normas?”
Luego de hacer referencia a los artículos 48 de la Constitución Política y 12, 13, 15, 52, 129 y 279 de la ley 100 de 1993 y al decreto 1650 de 1994, advierte que con anterioridad a la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones diferentes universidades estatales del orden nacional venían reconociendo y pagando sus pensiones de manera directa, a través de cajas; algunas de éstas cajas habían sido creadas como entidades con personería jurídica adscritas a la misma universidad y en otras funcionaban como meras dependencias, sin personería jurídica independiente.
Que de las cajas carezcan de personería jurídica parecen derivarse importantes consecuencias: “(i) Las obligaciones pensionales se encuentran en cabeza de la entidad que las ha reconocido, pues solo las personas jurídicas tienen capacidad para contraer derechos y obligaciones; (ii) no es posible declarar la solvencia o insolvencia de la entidad, pues el procedimiento previsto en el decreto 1650/94 supone la autonomía jurídica y financiera de la entidad; de otra forma no podría disponerse su liquidación y el traslado de las obligaciones al FOPEP; (iii) tal y como lo ha sostenido la Superintendencia Bancaria, las entidades sin personería jurídica no tienen el carácter de cajas o entidades de previsión social, no están autorizadas para administrar el Régimen de Prima Media con todas sus consecuencias tales como el hecho de pasar a ser vigiladas por la Superintendencia Bancaria, lo cual además no parece coherente con la filosofía de la ley 100 de 1993”.
En materia de liquidación de pensiones señala que las universidades estatales han venido dando aplicación a algunos acuerdos expedidos por sus consejos superiores con anterioridad a la entrada en vigencia de la ley 100 que contemplan condiciones especiales de jubilación diferentes a las previstas en la ley, que integrarían el régimen de transición anterior aplicable a sus servidores - art. 36 -.
La Sala considera
Son tres, básicamente, los temas que corresponde abordar a la Sala en orden a absolver los interrogantes planteados en la consulta, a saber: (i) posibilidad de las universidades del orden nacional, con cajas sin personería jurídica, de continuar administrando el régimen de prima media con prestación definida; (ii) mecanismo para declarar su insolvencia y, (iii) aplicabilidad de acuerdos expedidos por consejos superiores de las universidades en materia de pensiones.
i) Posibilidad de las universidades del orden nacional, con cajas sin personería jurídica, de administrar el régimen de prima media con prestación definida [1].
La ley 6ª de 1945 creó la Caja de Previsión Social de los empleados y obreros nacionales, como una persona jurídica autónoma y dispuso que la Nación garantizaría todas sus obligaciones – art. 18 -[2]. También contempló que las instituciones de previsión social de empleados y obreros oficiales ya existentes podrían a su arbitrio, y por decisión de sus organismos directivos, fundirse con la Caja Nacional por dicha ley creada, o continuar como entidades independientes, en cuyo caso los empleados u obreros afiliados a ellas no gozarían sino de las prestaciones establecidas por “las respectivas asociaciones o corporaciones” – art. 21 - [3]. De suerte que de conformidad con las normas citadas es evidente que el legislador admitió desde un comienzo que los servidores públicos estuvieran afiliados a otra institución oficial de previsión social creada y reconocida por leyes, decretos o resoluciones anteriores de carácter nacional, motivo por el cual algunas universidades - y otras entidades - tuvieron a su cargo el reconocimiento y pago de pensiones y cesantías y aún la prestación del servicio de salud de sus servidores públicos.
Aunque el decreto 434 de 1971[4], expedido en uso de las facultades conferidas por la ley 20 de 1970, en su artículo 1º señaló que “La Caja Nacional de Previsión Social y demás entidades de previsión social creadas por la ley o autorizadas por ésta para la atención de las prestaciones sociales de los empleados públicos y trabajadores oficiales, son establecimientos públicos, es decir, organismos dotados de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente” [5], más adelante , la ley 33 de 1985[6] entendió “por Cajas de Previsión las entidades del orden nacional, departamental, intendencial, comisarial, municipal o del distrito Especial de Bogotá que, por ley, reglamento o estatutos, tengan, entre otras, la función de pagar pensiones a empleados oficiales de cualquiera de dichos órdenes”, normatividad que condujo a establecer, en algunos casos, que aún por disposición de los propios estatutos, era posible crear cajas que no necesariamente debían constituirse como entidades descentralizadas del tipo de las señaladas en el decreto 434 de 1971.
Para el caso concreto de las universidades la ley 30 de 1992, en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 69 de la Carta, señaló que “los entes universitarios autónomos tendrán las siguientes características: personería jurídica, autonomía académica, administrativa y financiera, patrimonio independiente y podrán elaborar y manejar su presupuesto de acuerdo con las funciones que le corresponden. El carácter especial del régimen de las universidades estatales u oficiales comprenderá la organización y elección de directivas, del personal docente y administrativo, el sistema de las universidades estatales u oficiales, el régimen financiero y el régimen de contratación y control fiscal, de acuerdo con la presente ley” – art. 57 – [7] , preceptiva que permitió entender en muchos casos, que las universidades estaban autorizadas para crear cajas, como simples dependencias, sin personería jurídica. Así, lo cierto es que antes de la vigencia de la ley 100 de 1993 existían diversas cajas o fondos de previsión, con y sin personería jurídica, que administraban el régimen pensional del sector público[8].
Ahora bien, la ley 100 de 1993 en desarrollo del artículo 48 de la Constitución, creó el sistema de seguridad social integral, y con él precisamente buscó unificar los regímenes existentes en pensiones, salud y riesgos profesionales “(...) por considerar el legislador que la multiplicidad de éstos al igual que de instituciones encargadas de tales prestaciones era la causa de la ineficiencia en el sector y de la vulneración de los derechos de los trabajadores”[9]. En efecto, sobre el punto en la ponencia del Senado para primer debate del proyecto de ley que a la postre se convertiría en la ley 100, se dijo:
“Otro aspecto no menos grave que los anteriores y que ha incidido en el estado de crisis que aqueja a la seguridad social se refiere a la eficacia de la misma .Esta puede analizarse a partir de dos puntos de vista que, aunque independientes, han contribuido al descrédito de las instituciones que prestan los servicios de la seguridad social.
“El primero se refiere a la multiplicidad de regímenes, la mayoría de ellos incompatibles entre sí. En efecto, existen más de 1.000 instituciones con funciones de seguridad social, la mayoría, si no todas, con regímenes propios que implican para los beneficiarios graves problemas en la consolidación de sus derechos frente a una expectativa de movilidad laboral. Sólo hasta 1988 con la ley 71 se logró crear un sistema que integrase los diversos regímenes, pero sin embargo este beneficio sólo sería aplicable a partir de 1998. Con la reforma propuesta, se unifican todos esos regímenes a partir de su vigencia y se crean los mecanismos para que esto sea una realidad”[10].
La ley 100 precisa que el Sistema General de Pensiones está compuesto por dos regímenes solidarios excluyentes pero que coexisten, a saber: (i) Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida y (ii) Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad – art 12 - . En cuanto a las administradoras del régimen de prima media con prestación definida – sujetas por lo demás al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria (art. 13.k ib.[11]) - el artículo 52 ibídem dispone:
“Artículo 52[12] . Entidades administradoras. El régimen solidario de prima media con prestación definida será administrado por el Instituto de Seguros Sociales.
Las cajas, fondos o entidades de seguridad social existentes, del sector público o privado, administrarán este régimen respecto de sus afiliados y mientras dichas entidades subsistan [13], sin perjuicio de que aquéllos se acojan a cualesquiera de los regímenes pensionales previstos en...
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