Sentencia nº 25000-23-24-000-2000-00207-02 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 17 de Agosto de 2006
| Ponente | CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE |
| Fecha de Resolución | 17 de Agosto de 2006 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Bogotá, D.C., diecisiete (17) de agosto de dos mil seis (2006)
Radicación número: 25000-23-24-000-2000-00207-02
Actor: GHK COMPANY COLOMBIA
Demandado: MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE
Referencia: APELACION SENTENCIA
Se resuelven los recursos de apelación interpuestos por GHK COMPANY COLOMBIA y el Ministerio del Medio Ambiente contra la sentencia de 9 de agosto de 2002, por la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Primera, Subsección B) declaró la nulidad parcial de las Resoluciones 720 de 30 de agosto y 1020 de 29 de noviembre, ambas de 1999, dictadas por el Ministro del Medio Ambiente; modificó la cuantía de la sanción impuesta en la suma de trescientos ochenta y seis millones setecientos sesenta y un mil trescientos cincuenta y tres pesos ($386’761.357.00); y ordenó devolver a la actora la suma de cuarenta y tres millones quinientos setenta y ocho mil setecientos cuarenta y cuatro pesos ($43’578.744.00).
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ANTECEDENTES
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LA DEMANDA
El 9 de marzo de 2000 GHK COMPANY COLOMBIA, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instituida en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, presentó la siguiente demanda:
1.1. Pretensiones
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Que se declare la nulidad del acto administrativo conformado por las siguientes decisiones:
a) Resolución 720 de 1999 (30 de agosto), por la cual el Ministro del Medio Ambiente la declaró responsable de infringir el inciso tercero del artículo 6º del Decreto 883 de 1997 (31 de marzo); le impuso multa de 1.817 salarios mínimos mensuales legales vigentes, equivalentes a cuatrocientos treinta millones trescientos cuarenta mil noventa y siete pesos ($430’340.097.00); le ordenó elaborar un Plan para la recuperación y manejo de la cuenca de la quebrada La Vieja; suspender las actividades de perforación del pozo Segundo-7 y presentar el diseño detallado del sistema de tratamiento de aguas industriales.
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Resolución 1020 de 1999 (29 de noviembre), por la cual se mantuvo la decisión al definir el recurso de reposición.
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Que a título de restablecimiento del derecho se ordene devolverle la suma pagada por la multa, actualizada según lo previsto en el artículo 178 CCA aplicando los ajustes de valor desde el 7 de marzo de 2000 hasta la ejecutoria de la sentencia; y se le reconozcan los intereses comerciales y moratorios que se hayan causado hasta el momento de la devolución.
• Mediante Resolución 805 de 1997 (4 de septiembre) la actora obtuvo del Ministerio del Medio Ambiente licencia ambiental para las actividades de perforación exploratoria petrolera dentro del contrato de Asociación DINDAL, en el área del mismo nombre, ubicada en jurisdicción de Chaguaní, Caparrapí, Guaduas, Villeta y S.J. de Dindal, Cundinamarca.
• El Decreto 883 de 1997, artículo 6º, inciso tercero, dispuso que la radicación del documento de evaluación y manejo ambiental ante la autoridad ambiental será el único requisito previo para iniciar la ejecución de cualquiera de los proyectos, obras o actividades descritos en el artículo 3º del presente Decreto.
• En aplicación de dicha norma, la actora radicó en el Ministerio del Medio Ambiente numerosos documentos de evaluación y manejo ambiental (DEMA) para el desarrollo de diversos procedimientos de exploración que proyectaba adelantar.
• El 15 de diciembre de 1997 se inició el descapote del terreno donde habría de construirse la locación para el pozo «Segundo 7», y el 22 del mismo mes se radicó el respectivo DEMA ante el Ministerio del Medio Ambiente.
• En virtud de petición de personas con propiedades en la región, el Ministerio del Medio Ambiente realizó el 23 de diciembre de 1997 una visita de inspección a cuyas resultas la Subdirección de Licencias Ambientales emitió el Concepto Técnico N.° 4 de 1998 (7 de enero), que sirvió de base a la Resolución 268 de 1998 (10 de marzo), por la cual se abrió investigación y se formularon cargos a la actora «por presunta violación al artículo 6º, inciso 3, del Decreto 883 de 1997, y haber afectado notoriamente el suelo, la quebrada La Aguilera y el paisaje en un área aproximada de una hectárea».
• El 14 de abril de 1998 la actora respondió el pliego de cargos, señalando entre otras razones, que la demora en radicar el DEMA (7 días) se debió a un error de la compañía consultora ambiental contratada por ella; que las tareas iniciales de descapote comenzaron el 15 de diciembre de 1997; que, a iniciativa suya, el 19 del mismo mes se suspendieron las tareas de descapote; el 23 dio la orden de suspensión indefinida de la plataforma; y que el incidente ambiental se superó en forma rápida y expedita, sin haberse causado afectaciones graves.
• El 3 de junio de 1998 el Ministerio del Medio Ambiente requirió a la actora para que realizara unas obras y estudios, consistentes en la construcción de diques y canales recubiertos, gaviones o muros de contención, monitoreos de agua, revegetalización de taludes, estudios geotécnicos, y de un sistema de aguas lluvias.
• El 26 de febrero de 1998 la Sección Primera del Consejo de Estado[1] anuló en su totalidad el Decreto 883 de 1997 (31 de marzo), decisión que fue ratificada mediante sentencia de 20 de agosto de 1998[2].
• Mediante Resolución 720 de 1999 (30 de agosto) el Ministerio del Medio Ambiente declaró a la actora responsable de los cargos imputados, le impuso una multa y una medida compensatoria, le ordenó la suspensión de actividades, e inició una nueva investigación.
• Tanto el pliego de cargos como la Resolución 720 de 30 de agosto de 1999 fueron expedidos cuando ya el Decreto 883 de 1997 había sido anulado.
• El 14 de abril de 1999 se presentaron ante el Ministerio del Medio Ambiente y la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) los informes geotécnicos de protección y recuperación en el pozo Segundo 7.
• La actora interpuso recurso de reposición contra la Resolución 720, que fue decidido con la número 1020 de 29 de noviembre de 1999 confirmatoria de la inicial, salvo «el párrafo No 4 de la página 2 y el literal a del párrafo 3 de la página 2». La multa fue pagada el 7 de marzo de 2000.
1.3. Normas violadas y concepto de la violación
La actora invoca el principio de favorabilidad instituido en el artículo 29, inciso 3, de la Constitución Política: «En materia penal, la Ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable», postulado igualmente en el artículo 44 de la Ley 153 de 1887.
El Consejo de Estado ha sostenido que la diferencia entre la declaración de nulidad y la de inexequibilidad es clara, porque la primera supone que la norma viciada no ha tenido existencia jamás, o implica que los cosas deben retrotraerse al estado anterior a su vigencia.
Considera la actora que las resoluciones acusadas contrarían el artículo 29 de la Constitución Política en cuanto desconocen el principio de favorabilidad en los procedimientos sancionatorios, visto que la infracción que se le imputa desapareció del ordenamiento jurídico en virtud de la declaración de nulidad del Decreto 883 de 1997.
Como los efectos de la declaración de nulidad se producen ex tunc, el Ministerio del Medio Ambiente, en observancia del principio de favorabilidad, debió cerrar la investigación a partir del 3 de septiembre de 1998, fecha de ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad, ya que el principal cargo imputado fue haberse iniciado obras sin la presentación del DEMA exigido por el Decreto 837.
El Decreto 266 de 2000, artículo 50, excluye del régimen de licencia ambiental la exploración en materia de hidrocarburos, es decir, que en la actualidad la actividad de exploración adelantada por la actora no está sujeta al cumplimiento de ningún requisito ambiental.
Además, según el artículo 29 CP nadie puede ser juzgado sino conforme a las Leyes preexistentes, es decir, que la norma debe existir antes de la conducta examinada. En este caso, al momento de imponerse la sanción la norma no existía en virtud de los efectos de la sentencia de nulidad, puesto que el requisito del DEMA desapareció, y por tanto su omisión no podía sancionarse.
Las resoluciones acusadas muestran una evidente confusión en la autoridad ambiental, por considerar que la actora incurrió en la infracción durante 79 días, siendo así que la infracción de falta de presentación de un estudio ambiental es una conducta que se agota en una sola oportunidad.
El artículo 85 de la Ley 99 de 1993 solamente permite imponer multas diarias hasta por 300 salarios mínimos legales mensuales cuando «las conductas infractoras se prolonguen en el tiempo» y el incumplimiento en la presentación de un estudio es una conducta que se realiza en un instante.
El Ministerio del Medio Ambiente reconoce en la parte dispositiva de la Resolución 720 de 1999 que la actora radicó el DEMA el 22 de diciembre de 1997, y este acto configura una conducta de ejecución instantánea. La jurisprudencia tiene sentado que la ejecución de una actividad sometida al requisito de obtención previa de un permiso sólo da lugar a una sanción máxima de trescientos salarios mínimos legales mensuales vigentes, por tratarse de una conducta de ejecución inmediata.
En relación con el cargo segundo, esto es, «haber afectado el suelo, la quebrada La Aguilera, la vegetación y el paisaje en un área aproximada de una hectárea», sostiene que no puede confundirse con la duración de las consecuencias que pudieran derivarse de dicha acción, pues ello equivaldría a darle a la sanción un carácter reparador, cuando su naturaleza es sancionatoria.
La multa prevista en el numeral 1 del artículo 85 de la Ley 99 de 1993 tiene por finalidad disuadir de las conductas lesivas al medio ambiente, pero no tiene el alcance de computar como duración de la infracción el tiempo que tarda realizar las obras de recuperación ambiental. Tal asimilación equivaldría a...
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