Sentencia nº 11001-03-06-000-2006-00082-00(1768) de Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, de 24 de Agosto de 2006
| Fecha | 24 Agosto 2006 |
| Número de expediente | 11001-03-06-000-2006-00082-00(1768) |
| Emisor | Sala de Consulta y Servicio Civil |
CONSEJO DE ESTADOSALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVILConsejero ponente: GUSTAVO APONTE SANTOS
Bogotá D. C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil seis (2006)
Radicación número: 11001-03-06-000-2006-00082-00(1768)Actor: MINISTRO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURALReferencia: COMUNIDADES NEGRAS.1) Derecho de propiedad colectiva por ocupación ancestral de tierras baldías en zonas rurales ribereñas de los ríos de la Cuenca del Pacífico.2) “Reserva” de tales tierras, por la Constitución de 1991, a favor de las comunidades negras.3) Reconocimiento del derecho de propiedad colectiva, por la ley 70 de 1993.4) Adjudicación del derecho de propiedad colectiva mediante acto administrativo del INCODER. Efectos.El señor Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, doctor A.F.A.L., formula a la Sala una consulta en relación con el derecho de propiedad colectiva de las comunidades negras sobre las tierras baldías en zonas rurales ribereñas de los ríos de la Cuenca del Pacífico, ocupadas y explotadas por dichas comunidades conforme a sus prácticas tradicionales de producción, la existencia de ese derecho frente a la ocupación de tales zonas por parte de personas no pertenecientes a las mencionadas comunidades, y el respeto del derecho de propiedad particular constituido con anterioridad a la ley 70 de 1993 o al acto administrativo de adjudicación.
El Ministro hace una exposición sobre el artículo transitorio 55 de la Constitución y la ley 70 de 1993, por la cual se desarrolló ese artículo, en cuanto se refiere al derecho de propiedad colectiva reconocido a las comunidades negras, sobre las tierras baldías ubicadas en las zonas rurales ribereñas de los ríos de la Cuenca del Pacífico (los cuales enumera la misma ley), ocupadas y explotadas por dichas comunidades, de acuerdo con sus prácticas tradicionales de producción.
Plantea diversas consideraciones sobre los temas de la consulta, y expresa algunas interpretaciones suscitadas en torno a si los títulos individuales de dominio que se deben salvaguardar, son los constituidos con anterioridad a la ley 70 de 1993 o al título colectivo, y acerca de la calificación de mala fe de los ocupantes de las tierras, distintos de las comunidades negras.
Señala el Ministro:
“(...) Para esta Cartera es claro que una vez adjudicado un título de propiedad colectiva mediante Resolución no hay posibilidad de permitir la ocupación de terceros ajenos a la comunidad negra, si ello así ocurriere, la ley es clara en determinar que ‘Las ocupaciones que se adelanten por personas no pertenecientes al grupo étnico negro sobre las tierras adjudicadas en propiedad colectiva a las comunidades negras de que trata esta ley no darán derecho al interesado para obtener la titulación ni el reconocimiento de mejoras y para todos los efectos legales se considerará como poseedor de mala fe’ (Negrillas fuera del texto original)[1].
Finalmente, el Ministro manifiesta que se han presentado dos interpretaciones respecto del momento a partir del cual los ocupantes de los predios adjudicados a las comunidades negras, se deben calificar como “poseedores de mala fe” y negándoles el reintegro del valor de las mejoras útiles que hayan hecho en los predios:
“Sobre este particular han surgido dos posturas interpretativas:
La primera de ellas indica que serán calificados como ocupantes de buena fe aquellos que demuestren haber detentado los bienes adjudicados a las comunidades negras con anterioridad a la vigencia de la ley 70 de 1993. Y en ese caso serán reconocidos a tales particulares los emolumentos correspondientes a las mejoras útiles implantadas antes del 7 (sería el 31) de agosto de 1993.
De otro lado, la postura opuesta indica que serán calificados como ocupantes de buena fe aquellos que demuestren haber detentado los bienes adjudicados a las comunidades negras con anterioridad a la constitución del título de propiedad colectivo. Y en ese caso serán reconocidos a tales particulares los emolumentos correspondientes a las mejoras útiles implantadas antes de la ejecutoria de la resolución del INCORA o del INCODER que adjudica en calidad de ‘Tierras de Comunidades Negras’ un territorio de propiedad colectiva”.
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INTERROGANTES
A lo largo del texto de la consulta, el Ministro formula a la Sala los siguientes interrogantes:
“1. Este Despacho considera de suma importancia conocer la apreciación de esa Corporación respecto de los derechos de propiedad particular salvaguardados por la Ley 70 de 1993 en su artículo 6 literal e), en particular se requiere establecer si la interpretación de dicha ley implica que tales derechos de propiedad son:
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Aquellos constituidos con anterioridad a la adjudicación del título colectivo de propiedad a las comunidades negras sobre un predio en concreto, limitado y alinderado mediante Acto Administrativo emanado por la autoridad competente, o
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Unicamente los títulos constituidos con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 70 de 1993, esto es, antes del 7 (sic, es el 31) de agosto de 1993.
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Este Despacho requiere el concepto de esa Alta Corporación a fin de establecer si los ocupantes de tierras ubicadas en la Cuenca del Pacífico[2] que hayan sido objeto de adjudicación por parte del INCORA o del INCODER a Comunidades Negras deben ser declarados poseedores de mala fe a partir de cuál momento.
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El texto de la Ley 70 de 1993 limita la facultad de adjudicar tierras por parte del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER en las zonas rurales ribereñas de los ríos de la Cuenca del Pacífico (art. 2º) a poblaciones diferentes de las comunidades negras?. En otras palabras, en el concepto de esa Corporación, el INCODER se encuentra limitado para adjudicar bienes baldíos ubicados en la Cuenca del Pacífico a otro tipo de población objeto de reforma agraria diferente de las comunidades negras? (p. ej. Población campesina, desplazada o reinsertada).
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Deben las Comunidades Negras que pretendan ser objeto de titulación colectiva demostrar ante el INCODER que han venido ocupando de manera ancestral las tierras pretendidas en adjudicación y que las han venido explotando de acuerdo con sus prácticas tradicionales de producción?
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El derecho de las Comunidades Negras a acceder a la propiedad colectiva de los terrenos baldíos ubicados en la Cuenca del Pacífico prevalece sobre aquellos derechos que pudieran derivarse de la ocupación de los mismos terrenos por parte de personas no pertenecientes a la comunidad negra, siempre que esta ocupación fuere anterior a la Constitución Política de 1991 y/o a la Ley 70 de 1993?
3.1 La protección constitucional a los grupos étnicos.
La Constitución Política de 1991 quiso proteger a las diferentes etnias que hacen parte de la nación colombiana, con sus costumbres y tradiciones lingüísticas y culturales, y reconocerles a determinados grupos, como los indígenas y las negritudes, ciertos derechos que les permitieran un eficaz desarrollo económico y social, para superar la situación de marginalidad que han sufrido a lo largo de la historia.
En este tema, la Carta del 91 avanzó frente a la Constitución anterior, al incorporar diversas normas sobre los grupos étnicos que los reconocen como sujetos de derecho protegidos especialmente, los cuales deben ser integrados a la sociedad colombiana, pero respetando su identidad cultural propia.
Sobre este particular, la Corte Constitucional, en la sentencia C - 139 del 9 de abril de 1996, sostuvo lo siguiente:
“Los grupos étnicos, calificados hace un siglo como "salvajes", son considerados por la Constitución actual como comunidades culturales diferentes y las personas que las constituyen, en consecuencia, tratadas como portadoras de otros valores, con otras metas y otras ilusiones que las tradicionalmente sacralizadas con el sello de occidente. No son ya candidatos a sufrir el proceso benévolo de reducción a la cultura y a la civilización, sino sujetos culturales plenos, en función de la humanidad que encarnan, con derecho a vivir a tono con sus creencias y a perseguir las metas que juzgan plausibles, dentro del marco ético mínimo que la propia Constitución señala.”
No se trataba de establecer o revivir discriminaciones raciales, que no serían compatibles con la misma Carta, sino de reconocerles a los grupos étnicos sus propios derechos, como bien lo destacó la Corte Constitucional en la sentencia C - 169 del 14 de febrero de 2001, cuando señaló:
“Debe anotarse, eso sí, que el reconocimiento de derechos especiales a las comunidades negras no se hace en función de su "raza", puesto que ello implicaría presuponer que, en un país con un grado tan alto de mestizaje como lo es Colombia, existen aún "razas puras", lo cual es a todas luces inaceptable, y llevaría a efectuar futuras distinciones (odiosas) entre quiénes se deben considerar de "raza negra" y quiénes no, para efectos de acceder a los beneficios que otorga esta ley; con ello, se retrotraería al Estado colombiano a la época de las grandes clasificaciones coloniales basadas en los distintos grados de mezcla de sangres, que sustentaban un verdadero sistema de castas excluyentes, algo frontalmente incompatible con una democracia constitucional. Lo que es más, no sólo es un hecho reconocido que la categoría "raza" ha sido fundamentalmente revaluada por las ciencias sociales, sino que una clasificación semejante de los ciudadanos colombianos no podría ser objeto de una circunscripción electoral como la que se examina, ya que el artículo 176 de la Carta sólo hace referencia a grupos étnicos, y no a grupos "raciales". Por ese motivo, debe quedar claro que los derechos colectivos de las comunidades negras en Colombia son una función de su status en tanto grupo étnico, portador de una identidad propia que es digna de ser protegida y realzada, y no del color de la piel de sus integrantes.”
El principio general de protección del Estado a los grupos étnicos, se encuentra consignado en el...
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