Sentencia nº 11001-03-26-000-2000-00142-01(19142) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 27 de Septiembre de 2006
| Número de expediente | 11001-03-26-000-2000-00142-01(19142) |
| Fecha | 27 Septiembre 2006 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejero ponente: RAMIRO SAAVEDRA BECERRA
Bogotá D.C., veintisiete (27) se septiembre de dos mil seis (2006)
Radicación número: 11001-03-26-000-2000-00142-01(19142)
Actor: CORPORACION AUTONOMA REGIONAL RIONEGRO - NARE –CORNARE -
Demandado: LA NACION - MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
Referencia: ACCION DE NULIDAD
Procede la Sala a dictar sentencia en el proceso de la referencia, dentro del cual la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL RIONEGRO-NARE “CORNARE”, quien actuó mediante apoderado judicial, ejercitó la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del C.C.A., para que se invalide la Circular Externa No. 001 de febrero 23 de 2000, expedida por el MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO (fls. 1 a 12 c.p.).
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Pretensiones-.
En el escrito de la demanda, presentada el 9 de octubre de 2000, la parte actora solicitó se declarara la nulidad de la Circular Externa No. 001 expedida el día 25 de febrero de 2000 por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, así mismo, pidió que se condenara en costas a la parte demandada en caso de oposición (fls. 10 y 11 c.p.).
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La Constitución de 1991 consagró en su artículo 113, la existencia de órganos por fuera de la tradicional tridivisión del poder público, entre los cuales se encuentran las Corporaciones Autónomas Regionales y para ellas, el artículo 150 numeral 7 Ibídem, dispuso un régimen especial de autonomía, la que no puede ser desconocida por ninguna entidad pública, incluido el legislador, de suerte que cualquier limitación a la misma debe hacerse a la luz de los principios de necesidad y proporcionalidad.
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El 11 de noviembre de 1999 fue expedida la Ley 533 de ese año, en cuyo artículo 12 se previó que la celebración de contratos relacionados con el crédito público y las titularizaciones, por parte de las entidades estatales, así como por parte de aquellas entidades con participación del Estado superior al cincuenta por ciento en su capital social, independientemente de su naturaleza y del orden al cual pertenezcan, que no tengan trámite previsto en las leyes vigentes y en el Decreto 2681 del 29 de diciembre de 1993 y demás normas concordantes, requerirá autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que podrá otorgarse en forma general o individual dependiendo de la cuantía, modalidad de la operación y entidad que la celebre.
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El 23 de febrero de 2000, el Ministro de Hacienda y Crédito Público expidió, con base en la norma mencionada, la Circular Externa No. 001, “Por la cual se establece el trámite para la contratación de operaciones de crédito público, asimiladas a operaciones de crédito público, de manejo de deuda y conexas a las anteriores, así como de las titularizaciones por parte de algunas universidades estatales u oficiales y de las corporaciones autónomas regionales”.
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Disposiciones violadas-.
El actor consideró que la Circular Externa acusada era violatoria de los artículos 1º, 69, 76, 77, 113, 150 numeral 7º, 189 y 372 de la Constitución Política y 12 de la Ley 533 de 1999 (fl. 5 c.p.).
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Concepto de la violación-.
Los argumentos esgrimidos por el accionante se sintetizan de la siguiente manera (fls. 5 a 10 c.p.):
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Violación directa del artículo 12 de la Ley 533 de 1999-.
La Circular Externa No. 001 de 2000 expedida por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, trasgredió el artículo 12 de la Ley 533 de 1999 por falta de competencia material, pues la única facultad que éste le otorgó al Ministro de Hacienda y Crédito Público, fue la de autorizar la contratación de operaciones de crédito público y titularizaciones, más no le concedió la competencia de fijar el trámite a seguir para dichas contrataciones, que fue lo que llevó a cabo mediante la Circular acusada, que en su encabezado señala: “Por la cual se establece el trámite para la contratación de operaciones de crédito público, asimiladas a operaciones de crédito público, de manejo de deuda y conexas a las anteriores, así como de las titularizaciones por parte de algunas universidades estatales u oficiales y de las corporaciones autónomas regionales”.
Por lo tanto, dicho acto desbordó la precisa facultad que la referida norma le confirió al Ministro.
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Violación directa del artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política -.
Así mismo, el acto acusado al reglamentar el artículo 12 de la Ley 533 de 1999, violó el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política, que consagra que es al P. de la República, a quien le corresponde ejercer la potestad reglamentaria de las Leyes, mediante la expedición de decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las mismas; entonces, era a él a quien le competía llevar a cabo la reglamentación -mediante decreto reglamentario- que desarrollara la mencionada norma y no al Ministro de Hacienda y Crédito Público a través de una Circular Externa, motivo por el cual, la misma debía ser declarada nula.
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Violación indirecta de los artículos 1, 69, 76, 77, 113, 150 numeral 7 y 372 de la Constitución Política-.
La Circular acusada violó de manera indirecta los artículos 1, 69, 76, 77, 113, 150 numeral 7 y 372 de la Constitución, ya que se fundamentó en la Ley 533 de 1999 artículo 12, norma a su vez violatoria de dichos artículos en el aparte “independientemente de su naturaleza y del orden al cual pertenezcan”, por lo que el Consejo de Estado, debe inaplicar tal disposición, al tenor del artículo 4º C.P. y, en consecuencia, debe declarar la nulidad de la Circular No. 001 de 2000.
El fundamento de lo anterior consiste en que la Constitución, en las normas mencionadas consagró diversas autonomías que deben ser respetadas por todas las autoridades y por lo tanto, el legislador no podía establecer en la Ley en mención el requisito de que los contratos relacionados con el crédito público y las titularizaciones que celebren las entidades estatales -independientemente de su naturaleza y del orden al cual pertenezcan- requieren de autorización del Ministro de Hacienda, pues ello implica que la referida autonomía se desdibuja y pierde su contenido esencial.
Ese requisito no podía imponerse indistintamente a todas las entidades estatales, pues es precisamente la naturaleza de órganos autónomos y su orden no nacional, sino regional, características de las que gozan las corporaciones autónomas regionales, lo que fundamenta la exclusión de las mismas de su aplicación.
Lo anterior en atención a que no son órganos pertenecientes a la rama ejecutiva del poder público y a que en Colombia, los patrimonios de la Nación y de los entes territoriales se encuentran separados y la Nación solo puede inmiscuirse en las finanzas territoriales con estricta sujeción a los principios de necesidad y proporcionalidad.
De igual manera y con fundamento en las mismas argumentaciones, la actora solicitó la suspensión provisional de la norma acusada.
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Trámite procesal-.
Por auto de abril 5 de 2001 se admitió la demanda y se negó la solicitud de suspensión provisional del acto acusado, por no configurarse la ostensible violación que exige la ley para su procedencia, decisión que se notificó personalmente al Ministerio Público y a la parte demandada.
Así mismo, el proceso fue fijado en lista por el término de 10 días para el traslado de la demanda, al tenor del artículo 207 numeral 5 del C.C.A. (fls. 19 a 24, 24 vto., 25 y 28 c.p.).
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Contestación de la demanda-.
La NACIÓN - MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, contestó oportunamente la demanda y se opuso a su prosperidad, para lo cual propuso los siguientes argumentos (fls. 31 a 64 c.p.):
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El acto acusado no vulneró el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Nacional, ni el artículo 12 de la Ley 533 de 1999, sino que por el contrario, es concordante con ellos ya que si bien reglamenta esta última norma, en ningún momento desborda las facultades conferidas por ella al Ministro de Hacienda y Crédito Público, sino que lo hace dentro del marco constitucional y legal que cobija la materia del crédito público “…en la medida que, es un acto administrativo en su contenido material, que ha tenido y tiene efectos legales, expedido legalmente por una Autoridad Pública (Ministerio de Hacienda y Crédito Público) en ejercicio de sus funciones, es decir, con competencia para reglamentar dicha materia específicamente”, conforme a los artículos 150 numeral 19 literal a) y 189 numerales 11 y 25 de la Constitución.
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El señor E.G.C. -quien en el proceso de la referencia actúa como apoderado judicial de la parte actora- demandó ante la Corte Constitucional la inexequibilidad parcial del artículo 12 de la Ley 533 de 1999, exactamente el aparte “independientemente de su naturaleza y del orden al cual pertenezcan”, con fundamento en argumentos similares a aquellos que en el caso en estudio esgrimió para que el tal aparte fuera inaplicado y que se refieren al respeto a la autonomía de ciertos organismos especiales de rango constitucional, como es el caso de las corporaciones autónomas regionales.
Frente a lo anterior, dicha Corporación mediante sentencia No. C-1496 de 2000 declaró que el texto demandado sí era exequible, motivo por el cual, el Consejo de Estado no puede acceder a la petición de inaplicarlo por inconstitucional, como lo pretende el actor.
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Finalmente señaló que la autonomía e independencia que la Constitución asigna a entes como las corporaciones autónomas regionales, si bien es un instrumento previsto para facilitar el cumplimiento de sus objetivos y funciones, admite restricciones en virtud de la aplicación de preceptos constitucionales que regulan otras materias no comprendidas ni relacionadas con los propósitos y cometidos de tales entes, como por ejemplo el crédito público y las titularizaciones, con las cuales esas entidades acceden a recursos que inciden en su capacidad de endeudamiento.
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