Sentencia nº 73001-23-31-000-1997-05001-01(15307) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 28 de Septiembre de 2006
| Número de expediente | 73001-23-31-000-1997-05001-01(15307) |
| Fecha | 28 Septiembre 2006 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejero ponente: RAMIRO SAAVEDRA BECERRA
Bogotá D.C., veintiocho (28) de septiembre de dos mil seis (2006)
Radicación número: 73001-23-31-000-1997-05001-01(15307)
Actor: S.D.M.S.
Demandado: MUNICIPIO DE COYAIMA -TOLIMA-
Referencia: APELACION SENTENCIA CONTRATOS Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia desestimatoria de las pretensiones de la demanda, que profirió el Tribunal Administrativo del Tolima, el 28 de abril de 1998.
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Demanda
1.1. Pretensiones
El 8 de abril de 1997, mediante apoderado y en ejercicio de la acción relativa a controversias contractuales, el señor S.D.M.S. presentó demanda con el objeto de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas:
“1. C. al Municipio de Coyaima, a pagar a favor de mi poderdante, el valor de los perjuicios de orden material - daño emergente y lucro cesante -, que le fueron ocasionados por el incumplimiento del contrato de obra No. 019 de octubre 27 de 1995 modificado según otrosí de fecha 21 de agosto de 1996, suscrito entre el Municipio de Coyaima y S.D.M.S., los cuales ascienden a la suma de diecisiete millones veinticuatro mil doscientos treinta pesos mcte ($17´024.230), de conformidad con lo que resulte probado en el proceso; monto que ha de ser actualizado en su valor…”.
De igual forma, solicitó que la sentencia diera cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 176, 177 y 178 del C.C.A. (fols. 50 a 51). 1.2. Hechos
En la demanda se plantearon, en síntesis, los siguientes:
1.2.1. A través de la Resolución No. 308 - A del 26 de octubre de 1995, el municipio de Coyaima adjudicó el contrato de obra pública que tenía por objeto la terminación del proyecto de reforestación de la quebrada El Niple, al ahora actor.
1.2.2. El 27 de octubre de 1995 el señor S.D.M. y el Municipio de Coyaima (Tolima) celebraron el contrato de obra pública No. 19, que tuvo por objeto la terminación del proyecto de reforestación de la quebrada El Niple, por valor de $11´781.951, a un plazo de 7 meses.
1.2.3. El 21 de agosto de 1996 el referido contrato fue adicionado con un otrosí.
1.2.4. El 19 de septiembre de 1996 se solicitó la entrega del valor del anticipo pactado en la cláusula octava del contrato con el fin de iniciar la construcción de la obra, teniendo en cuenta que ya había cumplido con las exigencias correspondientes. El Municipio guardó silencio al respecto.
1.2.5. El 9 de octubre de 1996 el actor reiteró la solicitud al Municipio para que cumpliera el contrato.
1.2.6. Por medio de la Resolución No. 360 del 25 de octubre de 1996, el Municipio de Coyaima aprobó la modificación de la póliza matriz No. RCE02-4029056 expedida por la Aseguradora Confianza, que presentó el contratista de conformidad con lo acordado en el otro sí del contrato No. 019.
1.2.7. El contratista asumió los costos de la obra a ejecutar con recursos propios, sin que la Administración Municipal hubiese cumplido la obligación de pagar el anticipo, ni el valor total del contrato.
1.2.8. La entidad demandada incumplió sus obligaciones contractuales y con ello ocasionó perjuicios al contratista que obró de buena fe (fols. 51 a 53 c.1).
1.3. Fundamentos jurídicos
El demandante invocó como violados los artículos 2, 6, 83 y 124 de la Constitución; el artículo 2 del Código Contencioso Administrativo; 23, 26, 28, 50 y 51 de la ley 80 de 1993 y los artículos 1602, 1603 y 1613 del Código Civil.
Adujo que, por disposición constitucional y legal, el municipio está obligado a “observar los preceptos supralegales invocados, de estricto cumplimiento que le demarcaban el ejercicio justo, imparcial y de buena fe del poder o de las atribuciones, atendiendo el principio de protección y efectividad de los derecho individuales, así como el de acatar los presupuestos de orden sustancial que la ley le señalaba para el cumplimiento de sus obligaciones contractuales.”
Agregó que la actividad del ente demandado, por disposición legal, está sujeta a realizar con eficiencia la inversión de sus recursos, con derroteros y programas específicos que garanticen la seriedad y cumplimiento de los contratos que celebre, “en lo que atañe, además, al pago de los valores estipulados y sin dar lugar a traumatismos que afecten el desarrollo de dichos programas y perjudiquen la persona del contratista, causándole agravios a ésta y lesionando sus derechos.”
Sostuvo que la contratación estatal está sometida a los postulados de la buena fe, la igualdad, el equilibrio entre prestaciones y derechos, antes y durante la ejecución del contrato”
También señaló que los incumplimientos del municipio le causaron graves perjuicios que configuran su responsabilidad patrimonial y lo obligan a indemnizar los perjuicios derivados de “la disminución patrimonial que se ocasione, la ganancia, beneficio o provecho dejados de percibir por el contratista.” (fols. 56 a 58).
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Actuación procesal en primera instancia.
4.1. La demanda se admitió por auto de 30 de abril de 1997, que fue notificado al Alcalde Municipal de Coyaima Tolima el 21 de mayo de 1997 (fol. 75).
4.2. El 22 de mayo de 1997 el Municipio de Coyaima, Tolima, contestó oportunamente la demanda mediante escrito en el que se opuso a las pretensiones, formuló excepciones de inexistencia de derecho del actor y falta de agotamiento de la vía gubernativa.
La primera de ellas la fundamentó en que el demandante no cumplió los requisitos que prevé el artículo 41 de la ley 80 de 1993 para que el contrato sea ejecutable, toda vez que no se produjo la aprobación de la garantía, ni se expidió la certificación sobre la disponibilidad presupuestal. Explicó que, por estas omisiones, no se configuró la existencia de algún derecho a favor del contratista, ni la obligación del Municipio.
Explicó que mal hizo el demandante en hacer compras, como lo expone la demanda, cuando no le era permitido por mandato del citado artículo 41 de la ley 80 de 1993.
Respecto del anticipo agregó que, de conformidad con lo pactado en el contrato, era potestativo de la Administración Municipal pagarlo o no pagarlo y para hacerlo, debían cumplirse los trámites legales correspondientes, lo cual no sucedió.
Respecto de la falta de agotamiento de la vía gubernativa, afirmó que los escritos a que alude la demandante no pueden considerarse suficientes, por cuanto de su texto se deduce que tratan asuntos muy diferentes a los expuestos en la demanda. (fols. 68 a 72).
5. Sentencia de Primera Instancia.
El Tribunal Administrativo del Tolima descartó las excepciones del demandado con fundamento en que la inexistencia del derecho no constituía excepción y en que en esta clase de procesos no es exigible el agotamiento de la vía gubernativa.
Respecto de las pretensiones manifestó que la parte actora no probó los hechos en que sustentó la demanda, toda vez que no demostró la cantidad de obra construida porque no aportó las actas parciales correspondientes, ni las de entrega de lo ejecutado, como tampoco el documento de liquidación del contrato. Agregó que, de las pruebas aportadas, se deduce “que la obra no se hizo por falta de anticipo” (fols. 89 a 94 c.1).
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Recurso de Apelación.
En la oportunidad correspondiente la parte demandante apeló el fallo de primera instancia mediante escrito en el que reiteró lo alegado en la demanda y además sostuvo que no es dable exigir la prueba de la ejecución de las obras, cuando el municipio no cumplió siquiera su obligación de entregar el anticipo pactado en el contrato.
Explicó:
“como pretende el fallo que se iniciaran las obras si para ello tenía que (sic) necesariamente tener (sic) el aval tanto económico como permisivo del ente incumplidor?
Y lo que si no tiene ninguna lógica fáctica ni jurídica .., es pretender que se aportaran al proceso actas parciales de obra, actas de entrega y liquidación del contrato, si esto es del resorte del municipio, una vez este hubiese cancelado al menos el anticipo y mi poderdante hubiese de su propio patrimonio - que no era su obligación - terminado parcial o totalmente las obras.” (fol. 97)
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Alegatos finales
En esta oportunidad procesal sólo intervino la parte actora mediante escrito en el que reiteró los fundamentos de hecho y de derecho de sus pretensiones. Manifestó también que el Tribunal no se pronunció de fondo, puesto que no analizó el incumplimiento de la entidad pública contratante, ni la ejecución de prestaciones por el contratista.
Explicó que no se trató de una falta de actividad probatoria, como lo indicó el Tribunal, pues era imposible acreditar una obra construida cuando para el contratista sólo había surgido la obligación de “adelantar compra de elementos para el inicio de las obras a efectuar…es decir, prepara la infraestructura para, una vez recibido el anticipo que nunca recibió por parte del municipio, empezar en sí la construcción de la obra a realizar,…pero olvida el fallador de primera instancia que esa infraestructura, esa compra anticipada de elementos obviamente hacía parte del mismo objetivo: Tener todo listo y disponible para el inicio de dicha obra. Ello se plantea en la demanda, se prueba en el libelo respectivo (filos. 4, 5,12,13) y que además nunca fue desvirtuado, ni hubo contradicción jurídica, ni de ninguna índole por el ente demandado y no podía haber contradicción alguna por una razón elemental: ello fue plenamente probado. Ello fue plenamente admitido por el ente municipal moroso e incumplido.”
Agregó:
“Obviamente no existen, ni pueden existir actas de entrega y mucho menos liquidación del respectivo contrato, porque al incumplir el pago del anticipo, el Municipio no podía pretender que además se le realizara obra alguna.”(fols. 107 a112).
La Sala procede a resolver la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia proferida en proceso de doble instancia porque la...
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