Sentencia nº 11001-03-27-000-2005-00025-00(15399) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 12 de Octubre de 2006
| Fecha | 12 Octubre 2006 |
| Número de expediente | 11001-03-27-000-2005-00025-00(15399) |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Materia | Derecho Fiscal,Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejera ponente: LIGIA LOPEZ DIAZ
Bogotá, D.C., doce (12) de octubre de dos mil seis (2006)
Radicación número: 11001-03-27-000-2005-00025-00(15399)
Actor: LUZ M.M.R.
Demandado: MINISTROS DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Y DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD
Referencia: Acción Pública de nulidad contra los Decretos 1703 de 2002 y 510 de 2003 expedidos por el Gobierno Nacional y la Circular Conjunta 00001 de 2004 expedida por los Ministros de Hacienda y Protección Social.
FALLO
La ciudadana L.M.M.R., en ejercicio de la acción prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, solicita la nulidad parcial de apartes del artículo 23 del Decreto 1703 de 2002, artículo 3 del Decreto 510 de 2003, expedidos por el Gobierno Nacional y de la Circular Conjunta 00001 de 6 de diciembre de 2004 expedida por los Ministros de Hacienda y Crédito Público y de Seguridad Social en Salud.
LOS ACTOS ACUSADOS
La pretensión de nulidad recae los citados actos administrativos, en cuanto disponen:
(agosto 2)
Por el cual se adoptan medidas para promover y controlar la afiliación y el pago de aportes en el Sistema General de Seguridad Social en Salud.
El Presidente dela República de Colombia, en uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial de las conferidas en el artículo 189 numerales 11 y 20 de la Constitución Política, en los artículos 154, 157 parágrafo 1º, 203 parágrafo y 271 de la Ley 100 de 1993; 99 de la Ley 633 de 2000; y 42.17 de la Ley 715 de 2001.
DECRETA:
(…)
Artículo 23. Cotización en contratación no laboral.
(...)
En ningún caso, se cotizará sobre una base inferior a dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
(...)
En los contratos de vigencia indeterminada, el Ingreso Base de Cotización será el equivalente al cuarenta por ciento (40%) del valor bruto facturado en forma mensualizada.”
(marzo 5)
por medio del cual se reglamentan parcialmente los artículos 3, 5, 7, 8, 9, 10 y 14 de la Ley 797 de 2003
El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y la Ley 797 de 2003.
DECRETA
(...)
Artículo 3.- (...)
La base de cotización para el Sistema General de Pensiones deberá ser la misma de la cotización del Sistema General de Seguridad Social en Salud, salvo que el afiliado cotice para el Sistema General de Pensiones sobre una base inferior a la mínima establecida para el Sistema General de Seguridad Social en Salud”.
CIRCULAR CONJUNTA NÚMERO 00001 DE 2004
(diciembre 6)
PARA: Entidades Promotoras de Salud, Administrador Fiduciario del Fosyga. Entidades Públicas, C., Contratistas y Trabajadores independientes.
DE: Ministros de Hacienda y Crédito Público y de la Protección Social
ASUNTO: Ingreso base de cotización de los trabajadores independientes y obligaciones de las Entidades Promotoras de Salud. EPS, y Entidades Públicas Contratantes.
(...)
“Ingreso Base de Cotización de los Contratistas. En segundo término, debe señalarse que al efectuar el examen de legalidad, el Honorable Consejo de Estado mantuvo la vigencia final del artículo 23 del Decreto 1703 de 2002, por lo que en los contratos de vigencia indeterminada, el ingreso base de cotización es el equivalente al 40% del valor bruto facturado en forma mensualizada; razón por la cual, en aplicación del principio de analogía, que halla su justificación en el principio de igualdad, y según el cual, los seres y las situaciones iguales deben recibir un tratamiento igual, dicho porcentaje debe hacerse extensivo a los contratos de vigencia determinada”.
DEMANDA
La actora explica las razones en que se fundamenta la pretensión de nulidad, así:
La seguridad social constituye un servicio público de carácter obligatorio y un derecho irrenunciable de todas las personas, que puede ser prestado directamente por el Estado o los particulares, con sujeción a los principios de universalidad, solidaridad y eficiencia, siempre bajo la dirección y control del Estado.
El derecho a la seguridad social se sitúa entre los derechos sociales, económicos y culturales, que es calificado por la Constitución Política como de la segunda generación y tiene un contenido material de tal naturaleza que no permite su eficacia con la sola existencia de la persona titular, sino que requiere una reglamentación para que sea suministrado, dentro del Sistema General de Seguridad Social, como lo ha precisado la Corte Constitucional[1].
También ha dicho la Corte que los aportes a Salud y a Pensión, tienen el carácter de recursos parafiscales[2].
El Gobierno Nacional al determinar en los actos acusados el monto de los aportes en salud y en pensión y la base de cotización sobre el valor bruto del contrato de las personas que se vinculan al Estado mediante contratos administrativos, se abrogó una competencia que solamente le corresponde al legislador, lo que hace que los actos sean violatorios de los artículos 48, 49 y 338 de la Constitución Política.
Los actos demandados son violatorios del derecho a la igualdad que consagra el artículo 13 de la Constitución Política, teniendo en cuenta tratándose de trabajadores dependientes vinculados al Estado, el trabajador solamente aporta el 4% del salario en pensión y el patrono aporta el 8% y en salud el trabajador aporta el 3.75% y el patrón concurre con el 11.25% y no se incluyen los factores prestacionales; mientras que las personas que se vinculan al Estado mediante contratos administrativos, les corresponde asumir totalmente el pago del aporte sobre el 40% del valor bruto del contrato, en pensión y en salud. Además no se mencionan en el inciso primero del artículo 23 del Decreto 1703 de 1002, todos los contratos que enuncia la Ley 80 de 1993 y que realiza la Administración para el cumplimiento de sus fines estatales.
El aparte demandado de la Circular Conjunta 00001 de 6 de diciembre de 2004 trata de aplicar el derecho a la igualdad, a través de la analogía, sin tener en cuenta que se trata de situaciones jurídicas distintas, pues en los contratos que se celebran con el Estado el plazo siempre es determinado y el contratista actúa con autonomía mientras que los contratos a término indefinido son los que celebran los trabajadores oficiales, en donde el contratista y el patrono concurren en el pago del aporte en pensión y en salud; a diferencia de los contratos en donde el contratista asume totalmente el pago del aporte. Entonces es una manera de burlar la sentencia del Consejo de Estado de 19 de agosto de 2004, Exp.13707 M.P.L.L.D..
También incurren los actos demandados en violación del artículo 7 de la Ley 797 de 2003, según el cual, durante la vigencia del contrato deberán efectuarse las cotizaciones obligatorias a los regímenes del sistema general de pensiones por parte de los afiliados, empleadores y contratistas, con base en el salario o ingreso por la prestación del servicio, dado que en esta disposición el legislador no fijó la base de la cotización ni el monto de los aportes al sistema general de pensiones de las personas que se vinculan mediante contrato de prestación de servicios, como lo hizo el Gobierno Nacional a través de los decretos acusados.
TRÁMITE PROCESAL
Mediante Auto de 19 de mayo de 2005 se admitió la demanda y se negó la medida de suspensión provisional solicitada.
Con oficio de 22 de junio de 2005 el Ministerio de Hacienda y Crédito Público remitió los antecedentes administrativos del Decreto 1703 de 2002.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público presentó escrito de oposición a las pretensiones de la demanda, y al efecto expuso:
Sobre el artículo 23 del Decreto 1703 de 2002 ya existe pronunciamiento por parte de la jurisdicción, dado que mediante sentencia de 19 de agosto de 2004, Exp. 13707 M.P.L.L.D., se negaron las súplicas de la demanda de nulidad contra los incisos primero, cuarto y sexto del mencionado artículo, decisión que tiene efectos de cosa juzgada, por lo que debe estarse a lo resuelto en la citada sentencia.
De igual forma el aparte demandado de la Circular Conjunta 00001 de 2004, guarda exacta correspondencia con el citado artículo 23, al hacer expresa alusión a la sentencia mencionada, por lo que se solicita mantener su legalidad en lo referente al ingreso base de cotización de los contratistas.
Sobre la violaciones denunciadas se advierte que de conformidad con lo previsto en los artículos 154 y 271 de la Ley 100 de 1993 y 99 de la Ley 633 de 2000, el Gobierno Nacional está facultado para emitir las normas acusadas, con las cuales se pretende establecer reglas para controlar y promover la afiliación y pago de los aportes en el Sistema General de Seguridad Social en Salud.
El artículo 3 del Decreto 510 de 2003 hace referencia a los límites de la base de cotización en el Sistema General de Pensiones, el cual guarda exacta correspondencia con lo establecido en el artículo 5 de la Ley 797 de 2003, declarado exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-1054 de 2004, por lo que no pueden ser de recibo los argumentos de la demandante.
Si bien se contempla en las normas demandadas un tratamiento diferente en cuanto a las cotizaciones en contratación laboral y no laboral, ello obedece a que los aportes que se efectúan en uno y otro sistema consultan la capacidad económica de los aportantes, luego la diferencia a que alude el accionante no implica violación al derecho de igualdad.
El Ministerio de la Protección Social estimó infundados los cargos de la demanda con base en las siguientes consideraciones:
El artículo 157 de la Ley 100 de 1993 prevé que todo colombiano participará en el Servicio Esencial de Salud establecido en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y según el artículo 26 del Decreto 806 de 1998, serán afiliados como cotizantes, los trabadores independientes...
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