Sentencia nº 11001-03-06-000-2006 - 00086-00(1770) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 26 de Octubre de 2006
| Fecha | 26 Octubre 2006 |
| Número de expediente | 11001-03-06-000-2006 - 00086-00(1770) |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social,Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero ponente: FLAVIO AUGUSTO RODRIGUEZ ARCE
Bogotá. D.C., veintiséis (26) de octubre de dos mil seis ( 2006 )Radicación numero: 11001-03-06-000-2006 - 00086-00(1770)
Actor: MINISTRO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
Referencia: Obligación de financiamiento de las universidades estatales u oficiales. Recursos provenientes del impuesto de estampilla establecido por el legislador. Alcances presupuestales de la obligación de aportar para este efecto.
Los señores Ministro de Hacienda y Crédito Público y Viceministro de Educación Superior encargado de las funciones del Despacho del Ministro de Educación Nacional, solicitan el concepto de la Sala en relación con las distintas obligaciones de financiación de las universidades estatales u oficiales y en especial de la Universidad del Atlántico.
Para sustentar la solicitud se refieren a los aportes que conforme a la ley 30 de 1992 - art. 86 - deben hacer la Nación y las entidades territoriales con destino a las universidades. Se informa que antes de la vigencia de la ley 30 y con posterioridad a ella, la Asamblea del Departamento del Atlántico, mediante ordenanzas, ha destinado a favor de la Universidad un porcentaje del total del recaudo por participación en licores nacionales provenientes de otros departamentos, aporte de suyo variable, cuyo monto se determina tomando como base el presupuesto de 1993. Se agrega que, “de una parte, los aportes realizados por el Departamento en los años 1994, 1995 y 1996 fueron inferiores a los aportes, debidamente actualizados, con corte a 1993, y de otra parte, en 1997 y 1998 el monto de los aportes para funcionamiento e inversión efectuados por el Departamento a la Universidad del Atlántico superó el monto que corresponde de acuerdo con la ley.”
Se menciona además que “a partir de la Ordenanza 14 de 2006, el Departamento toma el 20 % del total de lo recaudado por estampilla para pensiones de la Universidad y lo aporta señalando que está financiando la concurrencia que le corresponde de acuerdo con el artículo 131 de la ley 100 de 1993. Del remanente toma el 60 % para construcción y dotación de la Universidad del Atlántico, y el 20% restante (sic) para sostenimiento en virtud de la ley 30 de 1992 y el 20% para la construcción de vivienda de interés social e infraestructura de servicios públicos del Departamento”. Así mismo se informa de la creación en la estructura organizacional del Departamento de la Junta Ciudadela Universitaria del Atlántico y a nivel de una Secretaria, de una planta de personal “de seis (6) funcionarios, un secretario de despacho, un subsecretario, dos profesionales y dos técnicos, la cual genera unos gastos que se financian con cargo a los recursos de la estampilla ...”.
Finalmente se relacionan diversas Ordenanzas Departamentales mediante las cuales se destina parte del recaudo por concepto de la participación generada por licores nacionales introducidos al Departamento, con el fin de pagar los aportes que corresponden al Departamento, asignando los recursos de manera diferentes en diversos años, tanto a gastos de funcionamiento, como a cesantías, construcciones y pensiones.
Ante las diferentes interpretaciones y aplicaciones que se han dado tanto por el Departamento como por la Universidad, formulan los siguientes interrogantes:
“1. ¿Para la Nación y el Departamento las 4 fuentes de financiamiento señaladas en el punto 1 constituyen una única obligación o se trata de fuentes diferentes o independientes? ¿Puede entenderse que el porcentaje del recaudo de la estampilla que traslada el Departamento a la Universidad para el pago de pensiones de acuerdo con el artículo 47 de la ley 863 de 2003, constituye un pago parcial del aporte que corresponde al Departamento de acuerdo con el artículo 131 de la ley 100 de 1993?
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Siendo que los artículos 86 y 88 de la ley 30 de 1992 y el artículo 131 de la ley 100 de 1993 establecen los aportes que las entidades territoriales deben realizar a favor de las universidades estatales u oficiales, ¿Cumple la entidad territorial con dichas obligaciones al asignar a la universidad respectiva un porcentaje del producto de la renta de licores, siendo que esta es una renta variable y en algunos casos tal asignación no cubre los montos establecidos en dichas leyes? Si la respuesta anterior es positiva, ¿Qué pasa con los faltantes de los recursos para cubrir dichas obligaciones? ¿Debe el departamento presupuestar por separado el monto específico para el cumplimiento de cada obligación legal?
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Siendo que la ley 30 de 1992 en su artículo 86 toma como año base para la realización de los aportes el año 1993, ¿Puede considerarse que los montos girados por encima de la base actualizada del año 1993 tienen efecto liberatorio frente a pasivos del Departamento por obligaciones de períodos anteriores que para este caso específico corresponden a los menores valores aportados en los años 1994, 1995 y 1996? O por el contrario, ¿Debe considerarse que los giros realizados incrementan la base de los aportes de la siguiente vigencia y por tanto, los aportes futuros deben estimarse sobre los del año inmediatamente anterior, debidamente actualizado?
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Siendo que el artículo 94 de la ley 633 de 2000 destina el recaudo a la construcción y sostenimiento de la ciudadela universitaria y a la construcción y mejoramiento de vivienda de interés social e infraestructura de servicios públicos domiciliarios del Departamento del Atlántico, en los términos del artículo 47 de la ley 863 de 2003, ¿Cuál debe entenderse como “entidad destinataria” la Universidad, el Departamento o ambos? ¿Cuál es la base del cálculo del 20 % de que trata el artículo 47 de la ley 863 de 2003?
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Teniendo en cuenta que la ley permite al recaudador de la estampilla administrar el producido del impuesto a través de la Junta Ciudadela Universitaria ¿pueden financiarse los gastos de funcionamiento de la Secretaria con recursos de la misma estampilla?”
La Sala considera
En desarrollo de los preceptos constitucionales[1] que garantizan la autonomía universitaria y la concurrencia de la Nación y las entidades territoriales en la financiación de los servicios educativos, la ley 30 de 1992 “Por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior”, reconoce a las universidades competencia jurídica para designar sus autoridades académicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos, adoptar sus correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional ( art. 28).
Acerca del régimen especial de las universidades oficiales o estatales dispone el artículo 57 ibídem:
“(...) El carácter especial del régimen de las universidades estatales u oficiales, comprenderá la organización y elección de directivas, del personal docente y administrativo, el sistema de las universidades estatales u oficiales, el régimen financiero, el régimen de contratación y control fiscal y su propia seguridad social en salud, de acuerdo con la presente ley. (I. modificado por el artículo 1° de la ley 647 de 2001.) (.....)”
Para efectos de asegurar su solidez y estabilidad financiera, la ley exige al momento de la creación de las universidades estatales u oficiales por parte del Congreso, las asambleas o los concejos distritales o municipales, la presentación de un estudio de factibilidad socioeconómica aprobado por el Ministro de Educación Nacional, previo concepto favorable del Consejo Nacional de Educación Superior (CESU), en el que se deberá demostrar, entre otras cosas, recursos físicos y financieros suficientes, de tal manera que la institución y los programas que proyecta ofrecer garanticen la calidad académica. Debe formar parte del estudio, un convenio anterior entre la Nación y la entidad territorial respectiva que establezca el monto de los aportes permanentes de una y otra (arts. 58, 59 y 60).
La Sala analizará las distintas normas legales que establecen las obligaciones de financiación de las universidades estatales u oficiales [2], esto es, las previstas en los artículos 86 y 88 de la ley 30 de 1992 , 131 de la ley 100 de 1993, así como la destinación del producto del impuesto de estampillas departamentales - ley 633/00, art. 94 y ley 863/03, art. 47 -.
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Obligación conjunta de la Nación y de las entidades territoriales de financiar las universidades estatales
El Título III - Régimen especial de las universidades del Estado y de las otras instituciones de educación superior estatales u oficiales – de la ley 30 de 1992 reserva el Capítulo V al Régimen Financiero y en él establece la conformación de los presupuestos de las universidades públicas en los siguientes términos:
“Artículo 86. Los presupuestos de las universidades nacionales, departamentales y municipales estarán constituidos por aportes del Presupuesto Nacional para funcionamiento e inversión, por los aportes de los entes territoriales, por los recursos y rentas propias de cada institución.
Las universidades estatales u oficiales recibirán anualmente aportes de los presupuestos nacional y de las entidades territoriales, que signifiquen siempre un incremento en pesos constantes, tomando como base los presupuestos de rentas y gastos vigentes a partir de 1993.” ( Resalta la Sala)
1.1 Características de la obligación legal de financiación
( i ) En primer término, es claro que el legislador mediante la ley 30 ejerció su competencia legal ordinaria para regular la educación y para establecer, consultando las condiciones de autonomía garantizadas por la Carta, los mecanismos de participación y las fuentes de financiación en las que la nación y las entidades territoriales deben concurrir [3].
( ii ) El precepto comentado regula la participación...
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