Sentencia nº 25000-23-15-000-2005-01133-01(PI) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 9 de Noviembre de 2006
| Número de expediente | 25000-23-15-000-2005-01133-01(PI) |
| Fecha | 09 Noviembre 2006 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Bogotá D.C., nueve (9) de noviembre de dos mil seis (2006)
Radicación número: 25000-23-15-000-2005-01133-01(PI)
Actor: J.O.C.Q.
Demandado: ALVARO GUZMAN ORJUELA Y OTROS
Referencia: APELACION SENTENCIA
Se decide el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia de 12 de septiembre de 2005, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó la pretensión de pérdida de investidura formulada contra Á.G.O., D.V.C.H., E.M.P., A.R.R.G., W.A.G.V., C.L.A.B., J.E.H.M., C.F., M.O.O., W.E.G.G., N.I.P.N., J.A.P.P., J.D.J.G. y, J.A.A. CRUZ como Concejales de G..
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ANTECEDENTES
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LA DEMANDA
El 1 de julio de 2005 J.O.C.Q. presentó la siguiente demanda:
1.1. Hechos
En los comicios del 26 de octubre de 2003 Á.G.O., D.V.C.H., E.M.P., A.R.R.G., W.A.G.V., C.L.A.B., J.E.H.M., C.F., M.O.O., W.E.G.G., N.I.P.N., J.A.P.P., J.D.J.G. y, J.A.A. CRUZ resultaron elegidos concejales de G. para el período 2004-2007.
El Concejo de G. aprobó el Acuerdo 034 de 2004 (20 de diciembre) «Por medio del cual se crean unos artículos y se efectúa una adición al Presupuesto General de Rentas de Capital y de Apropiaciones del Municipio de G., vigencia fiscal 2004». Los concejales demandados intervinieron en la discusión y aprobación del proyecto y lo votaron afirmativamente.
En dicho acuerdo el Concejo de Girardot aprobó la creación en el presupuesto de Gastos y de Apropiaciones, vigencia fiscal 2004, de los siguientes rubros: «3.3.2.25 Convenio Empresas Públicas Municipales» y «3.3.2.26 Aporte Entidades Públicas».
El acordado rubro «3.3.2.25 Convenio Empresas Públicas Municipales» contraviene el artículo 14 de la Ley 617 de 2000 [1] y los lineamientos que en materia de prohibición de transferencias y liquidación de empresas ineficientes trazó la Corte Constitucional en la sentencia C-540 de 2001 [2] (22 de mayo de 2001), pues aprobó una transferencia por $150’000.000.oo, que fueron destinados a pagos laborales no comprendidos dentro del proceso de liquidación de EE.PP.MM.
La ineficiencia de las Empresas Públicas Municipales de G. condujo a que el Concejo aprobara el Acuerdo 036 de 2004 (22 de diciembre) «Por medio del cual se autoriza al Alcalde del Municipio de Girardot para suprimir, disolver y liquidar el establecimiento público Empresas Públicas Municipales de G. y se dictan otras disposiciones».
1.2. La causal invocada
Se invoca la causal de pérdida de investidura contemplada en el numeral 3° del artículo 55 de la Ley 136 de 1994, concordante con el numeral 4° del artículo 48 de la Ley 617 de 2000:
[...] LEY 136 DE 1994
Artículo 55. PÉRDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONCEJAL. Los concejales perderán su investidura por:
[...]
3. Por indebida destinación de dineros públicos.
[...]
[...] LEY 617 DE 2000
Artículo 48. PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE DIPUTADOS, CONCEJALES MUNICIPALES Y DISTRITALES Y DE MIEMBROS DE JUNTAS ADMINISTRADORAS LOCALES. Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura:
[...]
4. Por indebida destinación de dineros públicos.
[...]
LA CONTESTACIÓN
Admitida la demanda por auto de 7 de julio de 2005, los demandados contestaron así:
2.1. El apoderado de los C.W.E.G.G., D.V.C.H., N.I.P.N., C.F., M.O.O., C.L.A.B., E.M.P., J.A.A. CRUZ y J.D.J.G. sostuvo que la prohibición establecida en el artículo 14 de la Ley 617 de 2000 se predica respecto de las empresas de licores, loterías e instituciones de naturaleza financiera, y no resulta aplicable a EE.PP.MM. de G., pues mediante el Acuerdo 034 de 2004 se concretó una adición presupuestal y se apropió un rubro, comprometiendo unos recursos que posteriormente recibieron una destinación en el Convenio Empresas Públicas Municipales.
El actor incurre en confusión al asimilar las transferencias prohibidas por el artículo 14 de la Ley 617 de 2000 con la adición del presupuesto municipal, que no implica la ejecución específica de recursos hacia determinado gasto, ya que su finalidad es apropiar partidas presupuestales para celebrar futuros convenios o atender compromisos suscritos por la Administración municipal.
Asevera que el Concejo, al modificar el presupuesto, bien sea adicionándolo o reduciéndolo, realiza un acto previo a la destinación, pues se trata de una etapa preparatoria del proceso de ejecución de los recursos. Compete al Ejecutivo definir la destinación total o parcial o desistir de su inversión.
Los Concejales demandados no incurrieron en indebida destinación de de dineros públicos cuando aprobaron el Acuerdo 072 de 1997, pues se limitaron a actuar como cuerpo colegiado sin capacidad de ordenar gastos, ni de disponer ilícitamente de recursos en beneficio particular, ni de definir su destinación por fuera de lo establecido en el presupuesto municipal.
Sostuvo que existe una causal eximente de responsabilidad, pues con miras al saneamiento fiscal del municipio el Concejo autorizó la liquidación de las EE.PP.MM. de G. a causa del recurrente balance negativo al cierre del ejercicio comercial, y del déficit que en el año 2004 condujo a su total paralización. Ante esas circunstancias, el Concejo aprobó la transferencia de recursos en el Acuerdo 072 de 1997, condicionada a la posibilidad de liquidar la empresa.
Afirmó que en la aprobación del proyecto 044 que se convirtió en el Acuerdo 034 de 2004, los C.Á.G.O. y J.A.A. CRUZ votaron negativamente.
2.2. El apoderado de los C.W.A.G.V., J.E.H.M. y J.A.P.P. sostuvo que la prohibición consignada en el artículo 14 de la Ley 617 de 2000 no era predicable de las extintas EE.PP.MM. de G., cuyo objeto social era la prestación del servicio de telefonía y complementarios. Al crearse la Empresa de Teléfonos de G., las EE.PP.MM. sólo prestaba los servicios de matadero, pabellón de carnes y plaza de mercado.
El actor erró al citar la sentencia C-540 de 2001 [3], ya que su temática no guarda relación con las EE.PP.MM., sino con el arbitrio rentístico del que están dotadas las empresas prestadoras del servicio de salud y la inaplicabilidad del artículo 14 de la Ley 617 de 2000 frente a estas. Asimismo, analizó el modo de aplicar la prohibición por etapas y grados frente a las empresas enunciadas por la norma (licoreras, loterías e instituciones de naturaleza financiera), siempre que se cumpla el supuesto de que presenten pérdidas durante tres años consecutivos.
Citó la sentencia de 13 de noviembre de 2001[4] en que la Sala Plena de esta Corporación fijó los conceptos de «indebida destinación» y de «dineros públicos» y precisó el alcance de la causal endilgada.
En cuanto al aporte para la creación de entidades públicas descentralizadas aprobado en el Acuerdo 034 de 2004, sostuvo que la autonomía territorial del municipio está vigente y que el artículo 14 de la Ley 617 de 2000 faculta al sector central a efectuar las transferencias ordenadas por la ley.
Insiste en que el artículo 14 de la Ley 617 de 2000 no era aplicable a las liquidadas EE.PP.MM. de G. pues su objeto social no comprendía las actividades enunciadas en esta norma y su naturaleza jurídica no era de Empresa Industrial y Comercial del Estado ni de Sociedad de Economía Mixta.
2.3. La C.A.R.R.G. reiteró que la prohibición decretada en el artículo 14 de la Ley 617 de 2000 no es predicable de las extintas EE.PP.MM. de G., que tenían la naturaleza jurídica de un establecimiento público, cuyas funciones diferían de las previstas en dicha norma.
Reiteró los argumentos expuestos en la primera contestación en cuanto a que el Acuerdo 034 no implicó indebida destinación de dineros públicos, pues apenas concretó una adición presupuestal y apropió un rubro, comprometiendo unos recursos que posteriormente recibieron destinación en el Convenio Empresas Públicas Municipales. Los Concejales obraron con una causal eximente de responsabilidad, pues con miras al saneamiento fiscal del municipio autorizaron la liquidación de las EE.PP.MM. de G., dado su recurrente balance negativo.
2.4. El C.Á.G.O. guardó silencio.
3. PRUEBAS
Se destacan en el expediente las siguientes pruebas:
Copia del Acuerdo No. 11 de 1972 (5 de diciembre) [5] «Por medio del se reorganiza en forma de Establecimiento Público Descentralizado a las Empresas Públicas Municipales de G..
Copia del Acuerdo No. 49 de 1978 (2 de diciembre) [6] «Por el cual se crea la Empresa de Teléfonos y se dictan otras disposiciones».
Copia del Acta No. 018 de la sesión extraordinaria de la Comisión Permanente de Hacienda, Presupuesto y Gasto Público del Concejo de G. del día 13 de diciembre de 2004 [7], en que se discutió y aprobó en primer debate, por unanimidad, el proyecto de Acuerdo 044 de 2004 por el cual se crearon los artículos «3.3.2.25 Convenio Empresas Públicas Municipales» $150’000.000.oo y «3.3.2.26 Aporte Entidades Públicas» $50’000.000.oo y se adicionó al Presupuesto General de Rentas de Capital y de Apropiaciones del Municipio de G., vigencia fiscal 2004 una partida de $200’000.000.oo producto de un mayor recaudo del impuesto de Industria y Comercio.
Copia del Acta No. 080 de la sesión extraordinaria de la plenaria del Concejo de G. del día 17 de diciembre de 2004 [8], en que se discutió y aprobó en primer debate, por unanimidad, el proyecto de Acuerdo 044 de 2004 por medio del cual se crearon los artículos «3.3.2.25 Convenio Empresas Públicas Municipales» $150’000.000.oo y «3.3.2.26 Aporte Entidades Públicas» $50’000.000.oo y se adicionó al Presupuesto General de Rentas de Capital y de Apropiaciones del Municipio de G., vigencia fiscal 2004 una partida de $200’000.000.oo producto de un mayor recaudo del impuesto de Industria y Comercio.
Oficio de 12 de mayo de 2005[9] en que el Registrador Especial del Estado Civil – Municipio de G., hizo constar:
[...]que verificada el Acta Parcial del Escrutinio, (formulario E-26), se estableció que los ciudadanos que a continuación se...
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