Sentencia nº 25000-23-27-000-2002-00962-01(15163) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 14 de Noviembre de 2006
| Fecha | 14 Noviembre 2006 |
| Número de expediente | 25000-23-27-000-2002-00962-01(15163) |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Materia | Derecho Fiscal,Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejero ponente: J.A. PALACIO HINCAPIE
Bogotá, D.C., catorce (14) de noviembre de dos mil seis (2006).
Radicación número: 25000-23-27-000-2002-00962-01(15163)
Actor: V.A.M..
Demandado: CONCEJO DISTRITAL.
Referencia: APELACION DE SENTENCIA
FALLO
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandado, contra la sentencia de 07 de octubre de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, estimatoria de las pretensiones de la demanda de nulidad del artículo 1° del Decreto Extraordinario Distrital 422 de 1996, en cuanto establece la sanción correspondiente al numeral 2° del artículo 60 del Decreto Distrital 807 de 1993.
El doctor V.A.M., en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública de nulidad prevista en el artículo 84 del C.C.A., impetró la declaratoria de nulidad del artículo 1° del Decreto Extraordinario Distrital 422 de 1996, “por el cual se actualiza el Decreto 807 de 1993”, expedido por el señor A.M. delD.C., en ejercicio de sus facultades legales y en especial las extraordinarias otorgadas por el artículo 14 del Acuerdo 28 de 1995, en cuanto establece la sanción correspondiente al numeral 2° del artículo 60 del Decreto Distrital 807 de 1993, que dispone:
“Articulo 1°. En concordancia con lo establecido por el artículo 162 del Decreto 1421 de 1993, la Ley 174 de 1994, la Ley 223 de 1995, y los Acuerdos Distritales números 39 de 1993, 21 de 1995 y 28 de 1995, se adicionan y modifican los siguientes artículos del Decreto 807 de 1993:
(...)
CAPITULO IV
SANCIONES
Artículo 60. Sanción por no declarar.
La sanción por no declarar dentro del mes siguiente al emplazamiento o a la notificación del auto que ordena inspección tributaria, será equivalente a:
-
(…)
-
En el caso de que la omisión de la declaración se refiera al impuesto de industria comercio y avisos y tableros, al diez por ciento (10%) de las consignaciones o ingresos brutos del período al cual corresponda la declaración no presentada, o al diez por ciento (10%) de los ingresos brutos que figuren en la última declaración presentada por dicho impuesto, la que fuere superior.”
El actor señaló violadas las siguientes disposiciones: los artículos 300-4 y 313-4; 95-9 y 363; y 322 de la Constitución Política y el artículo 14 del Acuerdo Distrital 28 de 1995.
Las razones dadas en el concepto de violación, se sintetizan así: Se refirió en primer término a la “Violación del principio de legalidad: artículos 300-4 y 313-4 de la Constitución”, argumentando con base en la sentencia de noviembre 10 de 2000[1], que el establecimiento de los tributos es de reserva de ley, razón por la cual su creación compete única y exclusivamente al Congreso de la República y su desarrollo a las Corporaciones de elección popular, autorizadas para votar las contribuciones o impuestos locales, atendiendo lo señalado en los artículos 300-4 y 313-4 CP. Por ende, como la relación jurídica tributaria es compleja, corresponde a la ley, como única fuente de obligaciones tributarias, consagrar también las sanciones que han de aplicarse a quien infrinja o incumpla tanto la obligación sustancial como los deberes formales y materiales por ella impuesta a los asociados. En consecuencia, al consagrarse en el Decreto Distrital 422 de 1996, un precepto sancionatorio en materia tributaria, se vulneran los artículos 150-12 y 338 Superiores, pues el competente para establecer este tipo de disposiciones, es el órgano legislativo en guarda de la reserva de ley.
En relación con la “Violación de los artículo 95-9 y 363 de la Constitución”, indicó la obligación del redactor del Decreto 422 de 1996, de acatar los principios constitucionales de la tributación e invocó los conceptos de “justicia y equidad” dentro de los cuales se desarrolla el deber de contribuir al financiamiento de los gastos del Estado y el de justicia, marco general dentro del cual debe desarrollarse cualquier clase de obligación de origen en la ley y concretamente la tributaria. La sanción contenida en el numeral 2° del artículo 60 del decreto, tal como lo explica la sentencia en cita, “...no se tasa en relación con el impuesto, sino por el valor de los ingresos, la que en el contexto de la relación entre la omisión y el monto de la sanción resulta claramente desproporcionada frente al posible impuesto. Proporción que no se logra cuando aquel se expresa en miles porcentuales y la sanción en cientos.”
Advirtió que las explicaciones de las violaciones endilgadas anteriormente, son útiles para la sustentación de la “Violación del articulo 322 de la Constitución”, y agregó que la remisión del artículo 162 del Decreto 1421 de 1993 a las normas del Estatuto Tributario Nacional, tuvo como propósito extender al Distrito las disposiciones relativas a “procedimiento, sanciones, declaración (...) y en general la administración de los tributos administración de los tributos (...)”. Conformación de ordenamiento que debe entenderse supeditada a la “naturaleza y estructura funcional” de los impuestos y que teniendo en cuenta las apreciables diferencias entre los impuestos distritales y los nacionales, era imperativo expedir los actos que adecuaran las normas y dada la magnitud de los actos necesarios para el efecto, éstos debían constar en normas especiales que sólo podían ser dictadas por el Concejo (art. 8-12 Decreto 1421 de 1993), puesto que si bien el Estatuto Tributario Nacional incluye las sanciones como parte del procedimiento, la materia encierra aspectos sustanciales que deben ser fijados por la ley y en el ámbito municipal por el Concejo mediante acuerdos.
Expuso que la sanción contenida en el artículo 60 del Decreto 422, no corresponde a una armonización del procedimiento tributario, sino que por el contrario, comporta una nueva norma de carácter sustancial en materia de sanciones; lo que resulta ajeno a las funciones del Alcalde, ya que a él no le era permitido, en desarrollo de la autorización legal, ir mas allá del espíritu y alcance de las normas que pretendía armonizar, pues no puede ser la Administración quien regule tal materia, so pretexto de ser la titular de la ejecución de las sanciones.
Finalmente, acusó la ilegalidad del acto por “Violación de los artículos 313-4 y 322 de la Carta y del artículo 14 del Acuerdo Distrital 28 de 1995”, para lo cual precisó que si bien el Concejo le otorgo facultades extraordinarias al A.M., para “actualizar el Decreto 807 de 1993, incluyendo las modificaciones generadas por la aplicación de las nuevas normas tributarias nacionales, que se deben aplicar a los tributos del Distrito Capital”, así como para “compilar y redactar en un solo cuerpo jurídico, las normas sustanciales vigentes sobre los tributos distritales; sin que en su redacción se pueda modificar el contenido y alcance de las normas”, éste no podía expedir una norma nueva estableciendo una sanción por no presentar la declaración del Impuesto de Industria y Comercio, Avisos y Tableros, teniendo en cuenta que el numeral 2° del artículo 60 del Decreto 807 de 1993, había sido declarado nulo en la sentencia mencionada, lo que conlleva a concluir que la norma objeto de la presente acción, ha perdido su sustento legal porque adolece de los mismos vicios que la disposición que la antecede.
OPOSICIÓN
El apoderado de la parte demandada, al oponerse a las pretensiones de la demanda, transcribió la norma acusada, las normas violadas según el actor y el concepto de la violación aducido por el actor. Esgrimió como razones de defensa, en primer lugar, que el artículo 60 del Decreto Distrital 807 de 1993, fue modificado por el artículo 9 del Acuerdo 27 de 2001 y por el artículo 33 del Decreto Distrital 326 de 2002.
Afirmó que la sentencia del 22 de mayo de 1996[2], proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, confirmó la legalidad y competencia del A.M. en la expedición del Decreto 807 de 1993, es decir, que ya existe pronunciamiento en firme y por consiguiente debe observarse el principio de cosa juzgada.
Recordó que el Estatuto Tributario Nacional fue adoptado en el Distrito, por virtud del Decreto Ley 1421 de 1993 y no por el Decreto 807 de 1993, esto es que su fuente es legal y al entrar en vigencia derogó las normas existentes al respecto, es decir, las contenidas en el Decreto 114 de 1988. Lo que hizo el Decreto 807 fue adecuar las sanciones que trae el Estatuto Tributario para impuestos nacionales, al evento del impuesto de industria y comercio.
Basado en la definición de “adecuar”, que significa acomodar...
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